Конституционный суд задумывался авторами молдавской Конституции как гарант верховенства Основного закона, принципа разделения властей и ответственности государства перед гражданином. Вышло с точностью до наоборот. На протяжении последнего десятилетия КС стал одним из главных инструментов политической борьбы, неоднократно вмешивался в те самые принципы разделения властей, изменял и дополнял Конституцию, которую был призван оберегать, подменил собой органы законодательной и судебной власти. Доказательства тому можно найти в многочисленных скандальных, а нередко и абсурдных, решениях КС. За последние годы и сами судьи, и их политические покровители перестали стесняться политической ангажированности этого учреждения и принятия им политически мотивированных решений.
Все вышеперечисленное создает уверенность в том, что вернуть авторитет и подлинный статус органа конституционной юрисдикции можно только путем его реформирования.
Как это произошло?
В 2009 году в Молдове, спустя восемь лет относительной стабильности, начался продолжительный политический кризис. В течение двух лет в стране трижды проводились парламентские выборы. Три года парламент не мог избрать президента. Неспособность ключевых политических игроков договориться о кандидатуре будущего главы государства существенно повышала роль Конституционного суда, от которого в конечном итоге и зависело признание мандата президента.
В итоге президент был избран в 2012 году с четвертой попытки, при двух возможных. Им стал Николае Тимофти. Его избрание стало возможным после того, как КС признал несостоявшейся предыдущую попытку избрания президента. Официальная мотивировка: депутаты демонстрировали коллегам свои бюллетени. По сути, с тех пор тайное голосование стало не только правом, но и обязанностью каждого гражданина.
Далее в 2013 году КС сыграл свою уже однозначно политическую роль в расправе над экс-премьером Владимиром Филатом. Суд запретил ему повторно претендовать на пост премьера. Основание: предшествующая отставка правительства Филата из-за подозрений в коррупции.
Абсурдное и противоречащее презумпции невиновности и самой Конституции решение.
Спустя некоторое время парламент предпринял неудачную попытку ограничить независимость судей КС, приняв законопроект, предусматривающий отставку судей по причине «утраты доверия». Но этот закон был предсказуемо объявлен самими судьями КС противоречащим Конституции.
В том же 2013 году Конституционный суд умудрился так истолковать Конституцию, что признал недействительным ее положение о названии государственного языка. Суд установил, что текст Декларации о независимости Молдовы может иметь приоритет над высшим законом. Абсурдность этого решения в состоянии объяснить любой первокурсник юридического факультета, знакомый с основами общей теории государства и права. Более того, признание приоритета Декларации о независимости 1991 года над принятой спустя три года Конституцией грозит обернуться для Молдовы куда более серьезными политико-правовыми последствиями, чем изменение названия госязыка.
В 2016 году, за несколько дней до истечения срока полномочий действующего президента страны, КС по сути признал неконституционной целую главу Конституции Молдовы, описывающую процедуру избрания президента. Поводом для этого стали якобы допущенные 15 лет назад процедурные нарушения при изменении Основного закона. Тогда же, без всякого рассмотрения в парламенте, КС вернул в Конституцию процедуру прямых выборов президента Молдовы. Заодно изменив возрастной ценз для участия в выборах президента.
Политически, это решение КС обеспечило сохранность «захваченного государства» и режима тогдашнего главы Демпартии Владимира Плахотнюка на ближайшие три года.
Очень скоро оказалось, что президент, избираемый всенародно и обладающий прямой легитимностью, в случае своего несогласия с политикой правящего большинства может стать серьезной преградой для осуществления властных полномочий. Как минимум из-за своего нежелания промульгировать законы, которые грозят ему потерей политических очков. Договариваться о таких мелочах с главой государства авторитарный лидер парламентского большинства Плахотнюк не собирался. Поэтому в 2017 году, к тому моменту уже полностью подконтрольный КС, изобрел механизм отстранения президента от должности для подписания отдельных законов. С помощью такого механизма президента «отключали» шесть раз.
На первый взгляд может показаться, что такое решение вполне оправдано. По Конституции Молдовы у президента действительно нет права вето, а значит, он не может заблокировать принятие закона. Он может только один раз вернуть закон на пересмотр в парламент. После повторного утверждения депутатами он обязан закон промульгировать. Только вот о таком отстранении «на 5 минут» в Конституции нет ни слова. Если внимательно читать документ, то выяснится, что отказ промульгировать закон - это действительно нарушение Конституции. А нарушение Конституции - основание для начала сложной процедуры отстранения, а затем отставки президента через референдум. Не готовы проводить референдум - договаривайтесь с президентом. Именно так выглядела система сдержек и противовесов, пока туда не вмешался КС.
В 2018 году Конституционный суд, используя несуществующую в законодательстве процедуру, признал «устаревшим» один из старейших действующих документов независимой Молдовы — закон «О функционировании языков на территории Молдавской ССР». Правовые последствия этого решения остаются неясными до сих пор.
Апофеозом произвола Конституционного суда, который без особого стеснения к тому моменту доукомплектовали бывшими депутатами Демпартии, стали несколько решений КС в июне 2019 года. Тогда суд «досрочно» признал наличие оснований для роспуска парламента, успел отменить все принятые и признать недействительными все будущие решения нового парламентского большинства. Эти постановления заложили основу для двоевластия и удержания государственной власти Демпартией в июне прошлого года. Незаконность этих постановлений была признана самими судьями, которые спустя две недели сами отменили противоречивые документы, а затем всем составом ушли в отставку.
Как тогда казалось, с падением режима Владимира Плахотнюка порочная практика вовлечения КС в политическую борьбу тоже останется в прошлом. Надежды на это в скором времени разрушила коалиция социалистов и блока ACUM. Новая правящая коалиция быстро отказалась от идеи избрания судей КС на конкурсной основе и разделила места в КС между партиями. В результате главой КС был избран депутат правящей ПСРМ Владимир Цуркан. Несмотря на огромное количество спорных решений, принятых предшественниками, новый состав КС не спешил с их пересмотром.
Вновь судьи КС заставили обратить на себя внимание уже после развала коалиции ПСРМ-ACUM и в разгар мировой пандемии коронавируса COVID-19. В начале апреля 2020 года КС внезапно признал неконституционным пакет мер по поддержке бизнеса и граждан во время Чрезвычайного положения, за который правительство взяло на себя ответственность. Этот закон активно и вполне справедливо критиковала оппозиция. Поводом для отмены закона стало якобы несоблюдение процедуры принятия на себя ответственности. Депутаты правящей коалиции не пришли на заседание, на котором премьер должен был представить закон парламенту.
И это решение КС, мягко говоря, не бесспорное. Дело в том, что после принятия на себя ответственности правительством за проект закона, согласно Конституции, возможны только два варианта развития событий:
а) парламент не выдвигает вотум недоверия правительству в течение определенного срока, и закон вступает в силу;
б) парламент отправляет правительство в отставку, и документ, за который последнее взяло на себя ответственность, не вступает в силу.
Или - или. Своим недавним решением КС создал третий вариант. Где и волки сыты, и овцы целы. Закон отменен, а правительство осталось на своих местах. В таком случае теряется смысл процедуры принятия ответственности. Закон был отменен не ценой отставки правительства, а потому, что так решил суд, который, видимо, очень хотел подыграть оппозиции и порадовать общественное мнение.
Спустя некоторое время в КС случились, теперь уже предсказуемые, кадровые перестановки. Суд сместил с должности своего председателя и ставленника Партии социалистов Владимира Цуркана, заменив его на представителя правой оппозиции Домнику Маноле. Через несколько часов тот же КС приостановил действие соглашения между правительствами России и Молдовы о предоставлении кредита на €200 млн.
Если КС признает договор не соответствующим Конституции, это снова будет выглядеть, как привычное сведение политических счетов между парламентскими партиями. На этот раз при непосредственном участии представителей правой оппозиции, которые еще совсем недавно тянули на себя одеяло главных борцов за независимость молдавской юстиции. А теперь с азартом включились в борьбу за политический контроль над судом.
Названные решения КС, это только самые громкие и скандальные за последние годы. Порочная практика суда на протяжении последнего десятилетия создала массу противоречивых норм и правил, которые нуждаются в детальном исследовании и пересмотре.
Почему так произошло?
Т
акая институциональная деградация органа конституционной юрисдикции обусловлена не только и не столько повсеместной коррумпированностью представителей судейского корпуса. Не низким уровнем политической и правовой культуры, на которые принято списывать все неудачи молодой молдавской демократии. У произвола, чинимого Конституционным судом, есть определимые и вполне устранимые причины. Их всего две: неограниченная компетенция и безответственность судей.
Компетенция
У Конституционного суда Молдовы можно выделить два главных полномочия - толкование Конституции и контроль конституционности нормативных актов (законов, международных договоров, актов президента и правительства).
Согласно Конституции, КС независим от любой другой публичной власти и подчиняется только основному закону. В соответствии с Кодексом конституционной юрисдикции - пределы компетенции КС определяются самим Конституционным судом. А значит, суд по своему усмотрению определяет и пределы толкования Конституции, и компетенцию при определении конституционности законов.
На практике это ставит Конституционный суд выше закона. Суд вроде бы подчиняется нормам Конституции, но в то же время вправе толковать их на свое усмотрение. Неоднократно, к примеру, КС признавал неконституционными нормы закона, ограничивающие его статус и полномочия.
Все это дает практически ничем не ограниченное пространство для интерпретирования Конституции.
При добросовестном толковании любой нормы, в том числе конституционной, необходимо исходить из принципов права, правовой логики, духа Конституции и замысла законодателя.
Вот только грань между толкованием, то есть выявлением истинного смысла нормы, и ее изменением и дополнением далеко не всегда можно четко определить. А последнее, напомним, в нашей стране находится в исключительной компетенции парламента.
Все перечисленные скандальные решения молдавского Конституционного суда с большой долей вероятности, выходят за пределы толкования Конституции, и представляют собой изменения и дополнения основного закона, произведенные органом, не имеющим на то никаких полномочий.
Более того, изменение текста Конституции в таком случае производится политически безответственным органом. Такой орган не только выходит за рамки своей компетенции и вторгается в прерогативы законодательной власти, но и оказывается выше этой власти. Ведь при обычном пересмотре Конституции законодательным органом, авторы инициативы должны искать поддержки среди подавляющего большинства депутатов, руководствоваться сложной процедурой, запрашивать отзыв того же КС, в конечном итоге нести политическую ответственность перед гражданами за свои решения. В Конституционном суде все проще. Внести коррективы в Конституцию через процедуру толкования могут всего четыре человека в мантиях. И сделать это они могут куда быстрее, чем парламент.
Иногда такое фактическое изменение и дополнение Конституции происходит и при рассмотрении случаев неконституционности законов. Ведь тогда суд также дает непрямое толкование норм Конституции, применимых к рассматриваемому нормативному акту.
Пример - недавний случай признания неконституционности закона, за который правительство взяло на себя ответственность. Теперь правительство, принимая на себя ответственность за закон, обязано представить документ на пленарном заседании парламента, даже если депутаты не хотят в нем участвовать. Такого абсурда в Конституции нет, а в практике Конституционного суда он теперь есть.
Молдова - не единственная страна, которая сталкивается с подобными вопросами в практике органа конституционной юстиции. В зарубежных странах о роли КС, целесообразности и пределах официального толкования Конституции написано немало работ. Возможно, есть подобные исследования и в Молдове. Однако политики, которые могли исключить возможность злоупотреблений со стороны судей КС, предпочитают по-прежнему бороться за доминирование над всесильным судом и пользоваться его услугами в своих интересах.
Ответственность
Тут все совсем просто. В законодательстве Молдовы не существует действенных механизмов привлечения судьи КС к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности за должностные злоупотребления.
Лишение статуса судьи КС, как и привлечение его к суду, производится только с согласия большинства членов КС. Учитывая, что решения суда, за которые теоретически может последовать наказание, принимаются большинством голосов тех же судей, привлечь их к ответственности, даже теоретически, может только следующий состав суда. Однако, в современной молдавской истории таких случаев не было.
А как в других странах?
В настоящее время специализированные органы конституционного правосудия действуют в более чем ста странах мира. КС Молдовы относится к числу судов с наиболее широким набором полномочий. Главным образом это связанно с правом молдавского суда давать официальное толкование статей Конституции, причем любых.
Дело в том, что в большинстве стран Конституционный суд, как ни странно, не имеет права толковать Конституцию. Основная компетенция КС в подавляющем большинстве государств - решение вопроса конституционности законов и других нормативных актов. И даже при осуществлении этого правомочия, КС в большинстве стран мира куда более ограничен в полномочиях.
В Европе правом толковать Основной закон наделены суды не более чем в десяти странах. Почти все они находятся в Восточной Европе (Албания, Болгария, Украина, Россия, Венгрия и т.п.). А даже там, где такие полномочия у судов есть, они существенно ограничены. Например, в Конституции Германии, которая допускает толкование Федеральным конституционным судом лишь некоторых норм, касающихся полномочий государственных органов.
Конституционный совет Франции, к примеру, КС Румынии и другие суды, организованные по т.н. «французской модели», лишены права давать официальное толкование Основного закона. Более того, в этих странах приоритет отдается предварительному контролю конституционности законов, до их вступления в силу. К примеру, Конституционный совет Франции, получил право рассматривать конституционность уже вступивших в силу законов только в 2008 году. И то, только по обращению судебных инстанций. Аналогичная процедура действует в Румынии и еще более чем 40 странах мира.
Выводы
Пока у Конституционного суда Молдовы будут сохраняться практически безграничные полномочия и правовая неуязвимость при совершении злоупотреблений, то, невзирая на то, кого изберут в его состав, политики всегда будут стремиться оказывать влияние на этот всемогущий орган для решения собственных политических задач. С другой стороны, у судей КС всегда будет соблазн и практически ничем не ограниченная возможность рассматривать каждое обращение не исходя из духа Конституции и воли законодателя, а руководствуясь собственным интересами.
Эти риски по-прежнему будут мешать нормальному функционированию государства, тормозить развитие политической системы Республики Молдова.
После стольких спорных и откровенно антиконституционных решений, необходимость реформирования органа конституционной юрисдикции кажется очевидной.
Во-первых, процедура привлечения судей КС к административной или уголовной ответственности должна быть пересмотрена. Вопрос привлечения к суду судьи Конституционного суда должен рассматриваться сторонним органом. К примеру, тем же Высшим советом магистратуры, как в случае с другими судьями. В некоторых европейских странах разрешить преследование судьи может даже парламент.
Во-вторых, Конституционный суд следует лишить права давать официальные толкования Конституции. Это нормальная и наиболее распространенная европейская практика. Если оглянуться на практику КС, то выяснится, что подавляющее большинство спорных решений суд вынес, рассматривая как раз обращения о толковании Конституции. Право разъяснять положения Основного закона путем внесения в него уточняющих поправок, равно как и ответственность за эти изменения, должны оставаться исключительной прерогативой парламента.
Кажется, это два главных условия оздоровления молдавского органа конституционной юстиции.
Возможно, в рамках конституционной реформы стоило бы перейти к практике Конституционного совета Франции. Предоставить право представителям исполнительной и законодательной власти оспаривать конституционность закона только до его вступления в силу, и только судебным инстанциям разрешить обжаловать уже вступившие в законную силу законы.
Самой крайней мерой, которая сделает невозможным всякое злоупотребление КС, может стать переход от процедуры конституционного контроля к конституционному надзору, когда КС только выявляет факт несоответствия закона Конституции, а окончательное решение по его пересмотру принимает парламент.
Это только несколько испытанных и использующихся в зарубежной практике механизмов осуществления конституционной юстиции.
Безусловно, независимый орган конституционной юстиции в современном государстве нужен. Простая его ликвидация и передача полномочий судебным инстанциям создаст дисбаланс в системе разделения властей, поставит в еще более уязвимое положение парламент, единственный центральный орган государственной власти, по-настоящему ответственный перед гражданами.
Вот только авторитет и обязательная сила решений главного в стране защитника Конституции должна основываться не на безграничных полномочиях и абсолютной безнаказанности судей. Она, в первую очередь, должна исходить из безупречной репутации членов КС и качества принимаемых ими решений. Тогда и вопросов к деятельности такой инстанции почти не останется.
Какую бы модель защиты Конституции мы не избрали, говоря об Основном законе, следует помнить одно: Конституция - это не просто очередной абстрактный юридический документ, объект интерпретации юристов. Конституция - это свод четких правил взаимодействия государства и каждого из его граждан. Все мы, обладатели молдавского паспорта, хотим мы того или нет, согласились с этими правилами.
Только мы, напрямую, путем референдума или через представителей в парламенте, имеем право их менять.
На протяжении последних лет судьи КС, злоупотребляя своими полномочиями, воруют у нас это право. Чтобы это понять, не обязательно быть квалифицированным юристом. Если мы все еще хотим построить благополучное общество и эффективное государство, пора учится бороться с подобного рода произволом.
Евгений ЧЕБАН,
юрист, член Исполкома Гражданского Конгресса.