На фоне ухудшения эпидемиологической обстановки и введения в стране Чрезвычайного положения молдавские власти обратились в Совет Европы с запросом об активации нормы, позволяющей отступать от требований Европейской конвенции по правам человека (ЕКПЧ).В условиях пандемического кризиса правительства многих стран прибегли к исключительным мерам и ввели на своей территории особый режим, который дает госорганам право применять чрезвычайные меры и определенный набор средств принуждения для устранения возникшей угрозы. Таким образом госорганы получают больше возможностей для борьбы с распространением вируса, а также рычаги для контроля над соблюдением введенных ограничений и привлечения к ответственности нарушителей.
Однако все это ведет к неминуемому ограничению некоторых гарантированных конвенцией прав и фундаментальных свобод, что в конечном итоге может обернуться валом исков в Страсбургский суд. В этой связи Молдова, как и ряд других европейских стран, приняла меры для приостановления действия отдельных положений ЕКПЧ. В штаб-квартире Совета Европы в Страсбурге Noi.md подтвердили наличие обращения со стороны национальных властей, уточнив, что применение ЕКПЧ продолжится в Молдове, а ряд прав не может быть ограничен ни при каких обстоятельствах.
В то же время эксперты обращают внимание, что общественность не была проинформирована об обращении молдавских властей к Совету Европы, а ограничение прав и свобод в условиях чрезвычайного положения может быть связано с высокими рисками – прежде всего, принятием произвольных решений и слишком широкой оценкой со стороны государства ограничительных мер. В Минюсте, в свою очередь, дают понять, что власти действуют на упреждение и будут вынуждены предпринимать более жесткие меры лишь в случае, если общество не консолидируется перед угрозой распространения коронавируса.
Если будущее нации под угрозой
Молдова присоединилась к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (так звучит полное название документа) в 1997 г., взяв на себя обязательства по соблюдению ее требований. Как и другие государства-члены Совета Европы, республика обязана исполнять решения Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ), если он придет к выводу о нарушении положений конвенции. В части исполнения вердиктов Страсбургского суда Молдова фигурирует среди самых дисциплинированных стран и какие-либо претензии в ее адрес звучали крайне редко.
Со времени присоединения к Европейской конвенции ЕСПЧ вынес более 440 решений против молдавских властей, из которых в 385 случаях констатировано нарушение минимум одной статьи конвенции. На основании этих вердиктов правительство обязали выплатить заявителям около 15 млн евро. В 2019 г. Страсбургский суд вынес решения по 54 делам против Молдовы (по 33 делам – в 2018 г.). Сумма компенсации, которую обязали правительство Молдовы выплатить заявителям, составила 508,4 тыс. евро (234,1 тыс. евро годом ранее).
В условиях пандемического кризиса власти многих стран прибегли к такому исключительному шагу, как введение на своей территории Чрезвычайного положения. Особый режим предоставляет госорганам больше возможностей для принятия мер по борьбе с распространением вируса, а также рычаги для контроля над соблюдением введенных ограничений и привлечения к ответственности нарушителей. В этот период закон дает госорганам право применять чрезвычайные меры и определенный набор средств принуждения для устранения возникшей угрозы.
Все это ведет к неминуемому нарушению ряда положений ЕКПЧ, что в конечном итоге может обернуться валом исков в Страсбургский суд о нарушении гарантированных конвенцией прав и фундаментальных свобод. В подобных ситуациях национальные власти вправе активировать ст. 15 ЕКПЧ и приостановить действие ряда положений на своей территории. Эта статья гласит, что в случае войны или иной чрезвычайной ситуации, угрожающей жизни нации, любая страна может отступить от выполнения своих обязательств в той степени, в какой это обусловлено чрезвычайностью ситуации, при условии, что такие меры не противоречат другим ее обязательствам по международному праву.
Страна, использующая ст. 15 ЕКПЧ, обязана проинформировать генсека Совета Европы о «введенных ею мерах и о причинах их принятия», а также о «дате прекращения действия таких мер и возобновлении применения положений Конвенции в полном объеме».
Прецеденты уже были
Подобная практика не является уникальной: о приостановлении выполнения своих обязательств члены Совета Европы объявляли и ранее. К началу 2020 г. этим правом воспользовались восемь государств-участников ЕКПЧ, некоторые из них делали это неоднократно. Речь идет об Албании, Армении, Франции, Грузии, Греции, Ирландии, Турции и Великобритании. Власти четырех из них, а именно Греции, Ирландии, Великобритании и Турции, впоследствии стали ответчиками в Европейском суде и были вынуждены обосновать принятые ограничительные меры.
По информации Совета Европы, до сих пор приостановление ЕКПЧ, как правило, практиковалось в исключительных случаях, связанных с конфликтами военного характера или террористическими актами. Так, от своих обязательств отступала Ирландия в 1957 г. в связи с деятельностью Ирландской республиканской армии и ее диссидентских групп, Греция в 1967 г. во время так называемой «диктатуры полковников», Соединенное Королевство в начале 1970-х гг. после ряда терактов и в 2001 г. после терактов в США 9 сентября 2001 г.
К таким мерам неоднократно прибегала Турция: первый раз в 1990 г. после столкновений между силами безопасности и членами нелегальной организации Рабочая партия Курдистана. В 2016 г. президент Турции Реджеп Тайип Эрдоган ввел режим Чрезвычайного положения в связи с попыткой совершения военного переворота. Турецкие власти снова приостановили действие ЕКПЧ, мотивировав свое решение необходимостью противостоять последствиям попытки переворота и очистить госаппарат от последователей проповедника Фетхуллаха Гюллена, которого обвинили в организации путча.
К этому шагу прибегала и Франция после неоднократного продления режима Чрезвычайного положения, введенного в связи с терактами в Париже в ноябре 2015 г. и в Ницце в июле 2016 г. Временное приостановление ряда обязательств в рамках Европейской конвенции французские власти объяснили продолжением террористической угрозы и опасностью, которой подвергается общественный порядок и жизнь граждан на территории всей страны. Активация ст. 15 ЕКПЧ позволила приняты дополнительные меры для обеспечения безопасности, в том числе провести спецоперации по отдельным подозрительным адресам.
Сегодня, когда уровень пандемической угрозы растет практически повсеместно, национальные власти целого ряда европейских стран уведомили или собираются официально уведомить Совет Европы об активизации ст. 15 ЕКПЧ в условиях чрезвычайного положения. В их числе – Молдова, Румыния, Латвия, Армения. Это означает ограничение применения целого ряда положений, которые гарантируются Европейской конвенцией: ст. 10 – свобода выражения мнений, ст. 11 – право на свободу собраний и объединений, ст. 2 протокола № 1 – право на образование, ст. 2 протокола № 4 – право на свободное передвижение.
Как сообщили Noi.md в секретариате Совета Европы в Страсбурге, генеральный секретарь организации Мария Пейчинович-Бурич была уведомлена молдавскими властями о намерении временно приостановить действие ЕКПЧ в соответствии со ст. 15 Конвенции. При этом подчеркивается, что Европейская конвенция по правам человека будет продолжать применяться в Молдове, а правительство в дальнейшем проинформирует генсека о ситуации с данным документом. В Совете Европы особо отмечают, что даже при чрезвычайных мерах, предпринимаемых властями на своей территории, не может быть никаких отступлений от следующих статей ЕКПЧ: ст.2 (право на жизнь), ст.3 (запрещение пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения), ст.4, пункт 4 (запрещение рабства), ст.7 (право на справедливое судебное разбирательство).
Действие на упреждение
В то же время многие эксперты обращают внимание, что общественность не была проинформирована об обращении молдавских властей к Совету Европы в связи с введением чрезвычайного положения. По их словам, в кризисных условиях это намерение является логичным и объяснимым с точки зрения имеющихся рисков для страны, однако оповещение о нем граждан должно происходить прозрачно и публично, с разъяснением причин и последствий принятого решения. Тем более что некоторые государства, такие как Италия и Франция, в которых еще более серьезная ситуация, пока не пошли этот исключительный шаг.
Ряд экспертов полагают, что власти поспешили, и сегодня, даже в условиях Чрезвычайного положения, не было необходимости в частичном приостановлении действия ЕКПЧ. По их словам, учитывая число случаев заражения коронавирусом COVID-19, широкого спектра мер, принятых правительством, на данном этапе было бы достаточно. В то же время специалисты в области права указывают на риск того, что под предлогом применения чрезвычайных мер может быть допущено много нарушений, как это происходило в некоторых других странах. В этом контексте сохраняется перспектива осуждения страны в ЕСПЧ в случаях принятия произвольных решений и чрезмерно широкой оценки со стороны государства ограничительных мер.
Как подчеркивает адвокат Виталий Зама, активация ст. 15 ЕКПЧ не означает автоматическое освобождение властей от ответственности в том, что касается соблюдения основных прав и фундаментальных свобод. По его словам, в отдельных случаях Европейский суд может прийти к выводу о нарушении конвенции даже в условиях применения 15-й статьи. Ссылаясь на практику ЕСПЧ, юрист отмечает, что Страсбургский суд может рассматривать каждый случай в отдельности, чтобы решить, оправдана или нет примененная национальными властями мера «строгой необходимостью», как это оговорено в ЕКПЧ.
Свою озабоченность в связи с расширением полномочий национальных властей и дополнительными ограничениями в период чрезвычайного положения выразил и народный адвокат Михаил Которобай. По его мнению, возможные последствия могут нести риски для верховенства права, демократии и соблюдения прав и основных свобод в Молдове. Омбудсмен предупреждает, что Чрезвычайное положение может быть использовано в качестве мотива или предлога для приостановки действия прав и свобод, гарантируемых Конституцией.
Вместе с тем, как отмечает министр юстиции Фадей Нагачевский, в нынешних условиях власти действуют на упреждение и на данный момент принятые государством меры нельзя назвать жесткими по сравнению с теми рычагами, которые у них имеются. Он выражает надежду, что люди поймут риски для общественного здоровья и консолидируются перед угрозой распространения коронавируса. В то же время, по словам министра, если этого не произойдет, в арсенале властей есть более жесткие инструменты и законодательные возможности, которые могут привести к ограничению ряда прав и фундаментальных свобод.
В такой ситуации, говорит Нагачевский, полномочия госорганов расширяются после активации ст.15 Европейской конвенции. «В период Чрезвычайного положения государство не может ограничивать право на жизнь, на безопасность, на свободу, продолжает действовать запрет на пытки и рабство. Однако появляется возможность лимитировать свободу передвижения, чтобы сократить угрозу распространения инфекции. Когда люди не понимают, что они должны сидеть дома и нарушают установленный режим, есть способы быстрого реагирования со стороны государства, вплоть до привлечения к разным видам ответственности, применения штрафных санкций. Ограничения касаются и свободы выражения мнений, если появляются агрессивные заявления или не соответствующая действительности информация, которая дестабилизирует государство», - подчеркивает министр юстиции.
Виктор Суружиу