В современном мировом сообществе имеется целый ряд государств, избравших нейтральный статус. Само понятие «нейтралитет» как особый правовой статус, в соответствии с которым государство берет на себя обязательство воздерживаться от любых действий, которые в той или иной степени могут вовлечь его в вооруженное противостояние (конфликт), появилось сравнительно недавно. Оно берет начало в период Нового времени – именно тогда начинает формироваться система национальных государств, то есть зарождается система современных международных отношений. В 1648 г. завершается Тридцатилетняя война (1608-1648), по итогам которой был подписан Вестфальский мир, который и заложил основу современного мирового порядка [28. С. 19-21].
Именно тогда государства обрели право выбирать свой статус – участвовать в вооруженных конфликтах, вступать в различные военные коалиции и союзы, направленные, в том числе, и против третьих стран, или же воздержаться от подобных действий. Тогда обязанности нейтрального государства рассматривались достаточно узко – оно, главным образом, должно было дистанцироваться от вооруженного участия в войне, но при этом, например, могло предоставлять свою территорию для прохода войск одного из воюющих государств. Чуть позже эти функции нейтрального государства были несколько расширены – они стали предполагать абсолютный отказ от какого-либо содействия тому государству (государствам), которое (которые) ведут военные действия, а само понятие «нейтралитет» стало включать три разновидности [15].
1. Вооруженный нейтралитет. Этот принцип впервые был выдвинут Россией в период войны за независимость США. 23 февраля 1780 г., российская императрица Екатерина II выступила с соответствующей декларацией, которая была адресована Британии, Франции и Испании.
Суть декларации состояла в намерении Российской империи защитить свои торговые интересы от насильственных действий британского флота в этой войне [19]. Есть и другие примеры использования в мировой практике принципа вооруженного нейтралитета. Так, в ХХ в. он нашел отражение в Гаагских конвенциях 1907 г. (в части, касавшейся захвата торговых судов нейтральных государств), Лондонском протоколе 1936 г. и Нионском соглашении 1937 г., которые касались действий подводных лодок по отношению к торговым судам нейтральных государств [17].
2. Нейтралитет в вооруженном конфликте как особое правовое положение государства, при котором оно не только не участвует в военных действиях, но и не оказывает никаким образом помощи (прежде всего – военной) воюющим государствам. Статус подобных нейтральных государств был закреплен Конвенцией 1907 г. о правах и обязанностях нейтральных держав и лиц в случае сухопутной войны. Главный принцип, озвученный в данном документе, состоял в том, что территория нейтральных стран обладает неприкосновенностью. Тогда же была заключена Конвенция о правах и обязанностях нейтральных держав в случае морской войны (1907), которая распространяла указанный выше принцип на морское пространство [1].
3. Постоянный нейтралитет. Институт постоянного нейтралитета в международном праве стал формироваться только в XIX в. Его возникновение классики научного социализма, К. Маркс и Ф. Энгельс, связывали, в частности, с ростом противоречий между державами и необходимостью существования маленьких «буферных» государств, которые играли бы роль своеобразных барьеров между ведущими странами. «А чтобы эти мелкие государства могли выполнять отведенную им…роль,…они объявлены…нейтральными государствами» [6. С. 301].
Статус постоянного нейтралитета предполагал, что страна не будет участвовать в любых войнах, которые могли бы возникнуть в будущем. Первой известной в истории страной, которая получила обладание постоянным нейтралитетом, стала Швейцария (термин «нейтралитет» в ее правовой практике был применен еще в Средние века, в 1536 г.). Вторым государством, получившим статус постоянного нейтралитета, стала Бельгия. Она сохраняла его вплоть до Первой мировой войны, но в 1919 г. этот статус был отменен. Подобная практика предоставления постоянного нейтралитета стала уже в ХХ в. распространяться и на страны, освободившиеся от колониальной зависимости. Так, в 1954 г., после завершения войны Франции в Индокитае, в Женеве были подписаны документы, определявшие статус Лаоса как нейтрального государства [26. С. 18-19].
В современной системе международных отношений различаются четыре основных вида нейтралитета:
1) постоянный, когда нейтральный статус государства закреплен его конституцией, гарантируется международным договором, участником которого является нейтральное государство;
2) позитивный, предусматривающий неучастие государства в военных союзах;
3) традиционный: он не связан с международно-правовыми обязательствами, а, главным образом, определяется добровольной позицией государства по отношению к вооруженному конфликту, т.е. неучастием государства в данном конфликте;
4) договорный, который определяется международным договором и обязанностями сторон.
Сейчас в мире существует несколько государств со статусом постоянного признанного нейтралитета: Швейцария, Австрия, Камбоджа, Мальта, Туркменистан. Раньше подобный статус имели Бельгия, Люксембург и Лаос. После окончания Второй мировой войны СССР не раз выступал с идеей нейтралитета послевоенной Германии, поддерживая эту идею вплоть до 6 мая 1955 г., когда ФРГ вошла в состав НАТО. В 1952 г. СССР даже выступил с инициативой, получившей название «Нота Сталина» — в ней предлагалось объединить ГДР и ФРГ и создать таким образомнейтральную Германию. Однако в годы «холодной войны» подобным инициативам не суждено было воплотиться в жизнь.
Что касается постсоветского пространства (ПСП), то здесь проблема нейтралитета смогла возникнуть только после распада СССР в декабре 1991 г. Изначально по этому пути последовательно начал двигаться Туркменистан. Идеи нейтралитета нашли также отражение в законодательствах Молдавии и Украины. Что касается последней, то вопрос о нейтральном статусе обсуждался в этой республике неоднократно, но он так и не получил законодательного оформления. Учитывая, что в наши дни Украина взяла курс на интеграцию в НАТО, говорить о ее нейтральном статусе не приходится, и, судя по всему, ситуация не изменится ни при новом президенте В. Зеленском, ни при избранной в июле 2019 г. новой Верховной Раде. Поэтому целесообразно в контексте постсоветского пространства рассмотреть Туркменистан как относительно успешный пример функционирования в качестве нейтрального государства, а Молдавию — как страну, стремящуюся приблизиться к этому статусу.
Постоянный нейтралитет на постсоветском пространстве: опыт Туркменистана
На ПСП статусом постоянного нейтралитета на современном этапе обладает только Туркменистан. Это нашло отражение в ст. 2 Конституции республики, которая четко устанавливает правовые основы нейтралитета страны:
«Туркменистан обладает статусом постоянного нейтралитета, признанного мировым сообществом и закреплённого на основании закона. Организация Объединённых Наций в Резолюциях Генеральной Ассамблеи “Постоянный нейтралитет Туркменистана” от 12 декабря 1995 года, а также от 3 июня 2015 года, признаёт и поддерживает провозглашённый Туркменистаном статус постоянного нейтралитета, призывает государства-члены Организации Объединённых Наций уважать и поддерживать этот статус Туркменистана, уважая также его независимость, суверенитет и территориальную целостность. Постоянный нейтралитет Туркменистана является основой его внутренней и внешней политики» [10]. Таким образом, признание нейтралитета Туркменистана получило закрепление как на международном, так и на национальном законодательном уровне.
Статья 68 Конституции республики, посвященная статусу президента страны, указывает, что он является не только главой государства и высшей исполнительной власти, но и гарантом государственной независимости и «статуса постоянного нейтралитета Туркменистана» (выделено мной – Д. М.) [10].
27 декабря 1995 г. Туркменистан принял Декларацию «О международных обязательствах нейтрального Туркменистана в области прав человека» [4].
В соответствии с этим документом Туркменистан как нейтральное государство принял на себя дополнительные обязательства в области соблюдения и поддержания прав человека. Конечно, именно Туркменистан едва ли не в самой большей степени на ПСП подвергается критике за нарушение этих самых прав человека, но важен сам факт их декларирования.
Одним из важных правовых моментов, который подчеркивает нейтральный статус Туркменистана, стала отмена в стране смертной казни. С 1 января 1999 г. был введен мораторий на нее, а 28 декабря 1999 г. был принят конституционный закон, внесший изменения в статью 20 Конституции страны, согласно которым смертная казнь полностью отменялась и запрещалась. Это положение продолжает действовать на территории Туркменистана и по сей день [3].
Международно-правовое содержание нейтралитета Туркменистана включает три основных момента:
1) по происхождению – этот нейтралитет признанный, что подтверждается резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 12 декабря 1995 г. о постоянном нейтралитете Туркменистана [16], Исламабадской декларацией Организации экономического сотрудничества от 15 марта 1995 г., Заключительным документом 11-й конференции глав государств и правительств стран Движения неприсоединения 20 октября 1995 г.;
2) нейтралитет Туркменистана по сути своей не ограничен во времени, то есть он действует как в мирное, так и в военное время;
3) по содержанию он является позитивным, т.е. признанным мировым сообществом [2].
В отличие от других нейтральных государств (например, Швейцарии, Австрии, Швеции, Мальты), нейтралитет Туркменистана утвержден на самом высоком уровне – Генеральной Ассамблеей ООН, в частности, её резолюцией от 12 декабря 1995 г. № 50/80 «Постоянный нейтралитет Туркменистана», и, следовательно, обладает наивысшим уровнем легитимности. Обладая этим статусом, Туркменистан активно включился в работу ООН по реализации её основных программ. Это — Программы развития ООН (ПРООН), программы и проекты Фонда народонаселения (ЮНФПА), Управления Верховного комиссара по делам беженцев (УВКБ), Детского фонда (ЮНИСЕФ), Управления по наркотикам и преступности (УНП ООН), Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ) и других. В Туркменистане активно реализуется специальная «Рамочная программа партнёрства ради развития между Туркменистаном и Организацией Объединенных Наций на 2016-2020 гг.» [16].
Важным аспектом реализации постоянного нейтрального статуса Туркменистана является и то, что именно в Ашхабаде 10 декабря 2007 г. был открыт Региональный Центр ООН по превентивной дипломатии в Центральной Азии (РЦПДЦА) [24]. С инициативой размещения подобного центра в туркменской столице руководство страны выступило ещё в сентябре 2004 г., тогда же эту идею поддержало руководство Казахстана. 7 мая 2007 г. о намерении разместить РЦПДЦА в Ашхабаде объявил Генеральный секретарь ООН Пан Ги Мун, и уже 10 декабря 2007 г. состоялось торжественное открытие Центра, который возглавил Специальный представитель Генерального секретаря ООН словацкий дипломат М. Енча. С 2017 г. эту должность занимает Н. Герман (Молдавия).
Сам РЦПДЦА стал структурой, которая на практике реализовывала и реализовывает основные направления для решения в регионе ЦА наболевших проблем (водной, экологической, борьбы с терроризмом, наркотрафиком, незаконной миграцией и т.д.), связанных напрямую с концепцией превентивной дипломатии: ее основные положения в 1992 г. в докладе «Повестка дня для мира» обозначил Генеральный секретарь ООН Б. Бутрос-Гали [12. С. 40-45].
В 1995 г. в Туркменистане был принят конституционный закон «О постоянном нейтралитете Туркменистана», в ст. 4 которого, в частности, подчеркивается, что «Туркменистан не принимает участие в военных блоках и союзах, в межгосударственных объединениях с жесткими обязательствами или предполагающих коллективную ответственность участников». В ст. 5 определяется, что страна обязуется не начинать войн, военных конфликтов и не участвовать в них, за исключением действий, реализующих право Туркменистана на самооборону. Важной в данном аспекте и является ст. 12, в соответствии с которой «Туркменистан гарантирует неуклонное и точное соответствие своего внутреннего и внешнеполитического курса статусу постоянного нейтралитета и взятым на себя в этой связи международным обязательствам» [8].
Те же положения, фиксирующие нейтральный статус Туркменистана, нашли отражение в «Концепции внешнеполитического курса Туркменистана на 2017-2023 годы», которая официально была утверждена в республике в феврале 2017 г. Подчеркивая нейтральный статус страны, эта концепция предусматривает, помимо всего прочего, активное сотрудничество и тесное взаимодействие Туркменистана с такими международными структурами, как ООН, ОБСЕ, Движение неприсоединения, Организация исламского сотрудничества. Важным в концепции является и положение о стремлении Туркменистана развивать более тесные связи и отношения с соседями по региону Центральной Азии [11].
Нейтральный статус страны укрепляет и тот факт, что день признания 185-ю государствами ООН постоянного нейтралитета Туркменистана, 12 декабря 1995 г., стал одним из восьми национальных праздников в республике – Днем нейтралитета. Ежегодно к этому событию приурочена амнистия заключенных, проводятся праздничные мероприятия и международные конференции [5].
2 февраля 2017 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла резолюцию 71/275 «Международный день нейтралитета», в соответствии с которой им объявлялось 12 декабря. Генеральному секретарю ООН предлагалось в этой резолюции продолжить «тесное сотрудничество с нейтральными государствами в целях осуществления принципов превентивной дипломатии и использования этих принципов в их посреднической деятельности» [22]. Инициатором её принятия выступил Туркменистан именно как нейтральное государство.
Да и сам нейтралитет в республике имеет монументальное воплощение. В 1996 г. турецкая компания «Polimer» начала строительство Арки нейтралитета в Ашхабаде. Её торжественное открытие состоялось 12 декабря 1998 г. в самом центре туркменской столицы. Арка простояла до 2010 г., а потом её перенесли в южную часть города, на современную магистраль Битарап Туркменистан. В настоящее время Арка носит название «Монумент нейтралитета», и его высота составляет 95 метра, что на два метра выше Статуи Свободы в США. Внутри Монумента расположен музей нейтралитета, основная часть экспозиции которого посвящена новейшей истории Туркменистана [13].
Нейтральный статус Туркменистана не препятствует его активной деятельности в организациях, которые не имеют открыто провозглашенных военных или наступательных целей. В частности, в 2019 г. Туркменистан председательствует в СНГ, несмотря на свой особый статус ассоциированного члена в Содружестве, подтвержденного на саммите СНГ в Казани в 2005 г., что не противоречит Уставу СНГ. А президент Туркменистана Г. Бердымухамедов неоднократно подчеркивал, что развитие партнерских отношений в рамках СНГ является приоритетом туркменской внешней политики [27].
Туркменистан развивает отношения и с другими международными структурами, главным образом, в социально-экономической сфере. Так, в феврале 2019 г. в Брюсселе состоялась очередная, восемнадцатая, встреча Совместного Комитета «Туркменистан-Евросоюз». На ней обсуждались в основном вопросы двустороннего торгово-экономического сотрудничества, а также инвестиций, транспорта, энергетики, образования и гуманитарных проблем. На сегодняшний день в Туркменистане по линии ЕС реализуется 10 проектов, прежде всего в сферах образования, науки, энергетики, сельского хозяйства, правовых реформ, частного сектора и защиты окружающей среды. 3 проекта реализуются на национальном, а 7 – на региональном уровне; но ключевой сферой их реализации являются наука и образование [25].
Необходимо отметить и некоторые издержки, проблемы и вызовы, которые таит в себе нейтральный статус Туркменистана. Если в прошлом серьезной внешней военной угрозы для Туркменистана не существовало, то в настоящее время ситуация изменилась, и безопасности Туркменистана угрожает взрывоопасный потенциал кризиса в Афганистане. Поэтому в свете нарастающих угроз Туркменистану имеет смысл пересмотреть свой внеблоковый статус в плане возобновления более активного взаимодействия с ОДКБ, учитывая действенную роль этой региональной международной организации в поддержании безопасности в Центральной Азии.
В переменах нуждается и ситуация с правами человека в Туркменистане. В свое время ООН приняла резолюцию о нейтралитете Туркменистана во многом потому, что туркменским дипломатам удалось заверить руководство ООН в том, что следствием этого решения станет большее, чем это имеет место при обычной практике, уважение со стороны властей Туркменистана к правам человека. Предполагалось также, что принятая ООН 27 декабря 1995 года Декларация «О международных обязательствах нейтрального Туркменистана в области прав человека», накладывая на Туркменистан дополнительные обязательства в области прав человека, должна будет расширить в этом государстве правовую базу прав человека.
Туркменистан с точки зрения международного права на сегодняшний день остается единственным на постсоветском пространстве последовательно нейтральным государством, соответствующий статус которого признан ООН. Но в данном контексте интересен и опыт Молдавии, которая, не имея подобного международного статуса, предпринимает определённые усилия для продвижения в данном направлении.
Позитивный нейтралитет на ПСП: опыт Молдавии
Как уже отмечалось выше, основная суть позитивного нейтралитета сводится к последовательному неучастию государства в вооруженных союзах. Он, как правило, закрепляется в основных нормативно-правовых актах страны, но при этом не является официально признанным мировым сообществом, в частности, ООН, как это имеет место в отношении Туркменистана. На пространстве бывшего СССР наиболее явственно позитивный нейтралитет проявляется в политико-правовой практике Республики Молдова (РМ).
Статья 11 Конституции Молдавии носит название – «Республика Молдова – нейтральное государство». В Конституции говорится также о том, что страна не только заявляет о своем постоянном нейтралитете, но и не допускает размещения на своей территории вооруженных сил других государств [9]. Это положение стало одним из конституционных принципов страны, о чем неоднократно заявлял президент республики И. Додон.
Так, выступая в марте 2019 г. в Баку на седьмом Глобальном форуме «Новая внешняя политика», И. Додон заявил, что он намерен развивать и укреплять нейтралитет страны. Им были изложены основные положения президентской стратегии по обеспечению сбалансированной внешней политики на основе конституционного принципа постоянного нейтралитета РМ. И. Додон усматривает возможность реализации этого принципа в имплементации следующих основных направлений:
1. Гарантия суверенитета, территориальной целостности и безопасности признанных международным сообществом государственных границ Молдавии.
2. Обеспечение эффективного социально-экономического развития страны за счет активного сотрудничества как с Западом, так и с Востоком.
3. Достижение международного признания нейтрального статуса Молдавии.
4. Поиски справедливого решения приднестровской проблемы [21].
Эти идеи, обозначенные президентом И. Додоном как «Большой пакет для Молдовы», были презентованы им на Международной конференции по безопасности в Мюнхене в феврале 2019 г. [20].
Если сравнивать нейтральный международно-правовой статус Туркменистана и Молдавии, то различия заключены прежде всего в том, что нейтралитет Туркменистана официально признан ООН, а у РМ такого признания нет. Кроме того, в молдавском нейтралитете можно выделить несколько ключевых моментов.
Во-первых, Молдавия не является классической нейтральной страной, так как нейтралитет нельзя провозгласить просто в одностороннем порядке, как это сделала РМ — в ее случае он просто никем не гарантируется. И закрепление такого нейтралитета в Конституции государства автоматически не влечет за собой его международного признания, даже если оно (это государство) является членом ООН.
Во-вторых, длительное время Молдавия и сама не очень уважала свой нейтральный статус. Она, в частности, участвовала во многих программах НАТО («Партнерство ради мира» (ПРМ), «Индивидуальный план действий» 2006 г. (Individual Partnership Action Plan – IPAP), что является, исходя из мировой практики, первым шагом для вступления в Альянс [7]. И, если еще её участие в ПРМ как-то можно объяснить (в этой программе, как известно, участвуют почти все страны ЕС, в том числе и нейтральные), то в отношении IPAP дело обстоит совсем иначе – он предусматривает повсеместное и всестороннее развитие отношений с Альянсом, как это успешно делают Украина и особенно Грузия.
Конечно, проблема состоит и в том, что Молдавия, как одна из беднейших стран Европы с населением порядка 4 млн человек, из которых значительная часть вынуждена из-за отсутствия рабочих мест выехать в качестве трудовых мигрантов в другие страны, оказалась расколота между Россией и Западом. Значительная часть населения опасается повторения в стране украинского сценария, особенно если отношения между Россией и ЕС окончательно зайдут в тупик. И это четко представляет нынешнее молдавское руководство. «Мы не хотим, чтобы нас использовали в этой геополитической игре. Мы хотим только одного: сохранять и укреплять нашу страну. Это возможно только на основе нейтралитета и сбалансированной внешней политики», – так охарактеризовал сложившуюся ситуацию президент РМ И. Додон [31]. Напомним, что Молдавия заключила Соглашение об ассоциации с ЕС еще в 2014 г., при предыдущем президенте Н. Тимофти. Придя к власти в 2016 г., И. Додон обещал его пересмотреть, но пока этого сделано не было.
Нельзя забывать и об активных военно-политических контактах между Молдавией и соседней Румынией, являющейся членом НАТО, что также не способствует укреплению нейтрального статуса государства. Так, в 2010 г. они подписали договор об обмене информации о гражданах Молдавии и о доступе к линиям спецсвязи, а в 2012-м – о сотрудничестве в военной области. Последний договор был ратифицирован 27 июня 2013 г.: он предусматривает оказание помощи со стороны Румынии в случае конфликта Молдавии и Приднестровья, а также возможность бессрочного нахождения на территории страны румынских войск [23].
В июле 2018 г. парламент РМ утвердил новую Национальную стратегию обороны [14]. В ней главными угрозами стране называются Россия и Приднестровье, а основными союзниками – НАТО и ЕС. Сам документ разрабатывался под патронажем Бюро НАТО в Кишиневе, приоритетной задачей деятельности которого является реализация «Инициативы по строительству обороны и безопасности» (Defence and Related Security Capacity Building, DCB) [30]. План, намеченный данной программой, предусматривает модернизацию вооруженных сил РМ и её правоохранительной системы по образцу, предусмотренному в рамках НАТО, что ставит крест на возможности реализации Молдавии реальной политики нейтралитета.
В ноябре 2018 г. на сайте Парламентской Ассамблеи НАТО был опубликован доклад «Противодействие российским гибридным угрозам: обновление» («Сountering Russia’s hybrid threats: an update») [29], главной идеей которого было предоставление обязательств Грузии, Украине и Молдавии по принятию в Альянс. Особо в документе была выделена именно РМ, которая, в отличие от Грузии и Украины, придерживается военного нейтралитета.
24 февраля 2019 г. в Молдавии состоялись десятые в новейшей истории страны парламентские выборы, которые имеют большое значение для дальнейшего развития РМ, учитывая, что она является парламентской республикой. Итоги выборов серьезно изменили расклад политических сил: очень серьезно пошатнулись позиции Демократической партии Молдовы, а её лидер, крупнейший молдавский олигарх В. Плахотнюк, известный своими антироссийскими высказываниями, вообще бежал за границу. Новым премьер-министром страны стала М. Санду – лидер партии «Действие и солидарность» (PAS) и главный конкурент И. Додона на президентских выборах 2016 г. Новый политический альянс позволяет надеяться на то, что идеи нейтралитета страны смогут быть реализованы на практике, тем более что оба молдавских политических лидера явно склоняются к его имплементации в политическую жизнь неспокойной республики.
* * *
Политика нейтралитета на ПСП не получила пока серьёзного развития. От неё явно отходит Украина, которая продолжает держать курс на интеграцию в НАТО. Военные силы Альянса все активнее усиливают своё присутствие в Азовско-Черноморском регионе, да и сам официальный Киев вряд ли будет предпринимать шаги по реализации нейтрального статуса.Что касается Туркменистана, то он в обозримом будущем будет сохранять свою нейтральную позицию, оставаясь единственной подлинно нейтральной страной на пространствах бывшего СССР. Сложнее складывается ситуация в Молдавии – она обусловлена и слабостью политических структур в этой стране, и конфликтом в Приднестровье, и проблемой Гагаузии. Но желание руководства республики, прежде всего, президента И. Додона, сделать нейтралитет не только зафиксированным в Конституции, но и признанным мировым сообществом, заслуживает пристального внимания и анализа. А произойдет ли это реально на практике – покажет время.
Дмитрий МАЛЫШЕВ