В России о сотрудничестве с МВФ в середине 1990-х годов сейчас вспоминают редко, но среди специалистов по финансовой и экономической политике этот эпизод в современной истории страны до сих пор вызывает серьезные споры. Примечательно, что даже сам Мишель Камдессю, директор-распорядитель фонда, в дальнейшем признавал отсутствие принципиальной необходимости в этом сотрудничестве.
Фискальный кризис и его последствия
«МВФ работал на краткосрочную перспективу и в микроэкономических вопросах не имел необходимого опыта. Поэтому по прошествии времени кажется очевидным, что решение поручить именно ему оказание помощи России в 1990-х годах, или во всяком случае отвести ему заглавную роль в этом деле, было неоправданным», – цитирует слова Камдессю в своей книге «Дефолт, которого могло не быть» Мартин Гилман, возглавлявший московское представительство МВФ в 1996–2002 годах.
Самым убежденным критиком политики МВФ в отношении России среди западных экономистов стал американец Джозеф Стиглиц, нобелевский лауреат 2001 года. «Позиция МВФ вообще никогда не имела ничего общего с экономической наукой и настоящей рыночной экономикой, она в основном несла в себе идеологический заряд. Эта модель основана на убежденности в том, что рынок сам по себе решит все проблемы», – говорил он в своей лекции в Москве в 2004 году. Кредиты МВФ для России выдавались в момент приватизации крупной собственности, которую Стиглиц в одном из интервью назвал незаконной.
Действительно, в марте 1996 года крупный кредит МВФ для России был предоставлен всего через несколько недель после проведения печально известных залоговых аукционов – серии приватизационных сделок, в ходе которых ряд крупнейших активов страны в металлургии и нефтегазовой отрасли перешел в частные руки фактически за бесценок. Сама схема залоговых аукционов хорошо демонстрирует то отчаянное положение, в котором тогда находились российские финансы. Пакеты акций предприятий передавались под залог коммерческим банкам в обмен на кредиты для правительства с тем условием, что в случае невозврата этих займов акции переходят в собственность банков.
Выручить на залоговых аукционах ноября – декабря 1995 года бюджету удалось не так много – в пределах 900 млн долларов, кратно меньше, чем последовавший кредит от МВФ, членом которого Россия стала в 1992 году. За дальнейшие четыре года опыт работы с фондом был накоплен немалый, поскольку хронический фискальный кризис – нехватка собственных доходов бюджета – требовал постоянного обращения к международным кредиторам.
К середине девяностых российскому правительству и ЦБ худо-бедно удалось справиться с гиперинфляцией и обвальной девальвацией рубля. Однако ужесточение денежно-кредитной политики – в 1995 году базовая ставка ЦБ колебалась в умопомрачительном по нынешним временам диапазоне 160–200% годовых – препятствовало наполнению экономики деньгами. Широкое распространение в те времена получили взаимозачеты, бартер, векселя и другие денежные суррогаты. В итоге государство было вынуждено обращаться за «живыми» деньгами все к тому же МВФ.
Признав успехи властей в стабилизации экономики, фонд в апреле 1995 года предоставил России кредит в 6,8 млрд долларов, более чем вчетверо превышавший предыдущий транш на 1,5 млрд долларов в октябре 1994 года. Но кредиты МВФ, как известно, обременены дополнительными требованиями: взамен фонд выставил ориентиры дальнейшей стабилизации – сокращение госдолга страны до 6% ВВП, снижение среднемесячной инфляции до 1%, устранение внешнеторговых льгот и т. д. Собственно, залоговые аукционы также можно рассматривать в качестве ответа на требования западных кредиторов ускорять приватизацию государственных активов.
Спасительный дефолт
А затем в дело вступил фактор большой политики – приближающиеся выборы президента России. Как известно, в кампанию 1996 года Борис Ельцин вошел с рейтингом на уровне статистической погрешности, и предоставление МВФ нового кредита выглядело сигналом о поддержке его курса со стороны Запада. Тем временем наблюдатели отмечали, что между Россией и фондом сложились слишком уж тесные отношения: кредит 1996 года значительно превосходил установленные лимиты. Члены совета директоров МВФ и власти разных стран постоянно высказывали свою озабоченность по поводу России, поскольку считали предоставляемый ей режим исключительным, отмечает в своей книге Мартин Гилман. Он приводит еще одно тогдашнее высказывание Мишеля Камдессю, зачастившего в Москву в середине девяностых:
«Ни с одной другой страной – членом фонда не было связано столько постоянной напряженности в отношениях с остальными членами, сколько ее возникало, пока шел поиск решений для российских проблем и предпринимались попытки как-то вписать Россию в рамки устоявшейся политики МВФ».
Правда, Гилман всячески отрицает связь кредита МВФ, выданного за несколько недель до президентских выборов, с этим событием. Если бы в действиях фонда была политическая мотивация, настаивает он, в начале 1996 года МВФ бы отказал России в заключении новой договоренности, поскольку никакой уверенности в результатах «не было и быть не могло». Цель расширенной программы МВФ, по утверждению Гилмана, заключалась в том, чтобы консолидировать макроэкономическую ситуацию в России в условиях низкой инфляции и стабильного обменного курса и одновременно заложить основу для экономического роста и завершить переход к свободному рынку. Структурным реформам в программе было посвящено целых 12 глав.
Поначалу казалось, что план работает. Переизбрание Бориса Ельцина на второй срок летом 1996 года укрепило веру международных кредиторов в российскую экономику, курс рубля удалось успешно закрепить в районе 6 пунктов за доллар, инфляция и дефицит бюджета продолжали снижаться. Но по любопытному стечению обстоятельств МВФ проглядел новый системный риск для российской экономики – растущую пирамиду государственных краткосрочных обязательств (ГКО), приобретать которые с начала 1996 года было разрешено нерезидентам (иностранным инвесторам). Осенью 1997 года фонд с удовлетворением констатировал, что с того момента нерезиденты приобрели российские долговые бумаги на 10 млрд долларов.
Споры о причинах августовского дефолта 1998 года тоже далеко не утихли, причем стоит согласиться, что среди факторов, которые его спровоцировали, были не только внутрироссийские. В значительной степени дефолт был связан с кризисом на азиатских финансовых рынках, начавшемся еще в середине 1997 года, причем тогда в этом обвиняли МВФ, действия которого привели к перегреву экономик азиатских «тигров». Проблемы других развивающихся рынков автоматически повышали риски и для России, но в июле 1998 года, меньше чем за месяц до краха, МВФ принимает решение еще об одном кредите – на 4,8 млрд долларов. Судьба этого кредита по-прежнему не вполне ясна – согласно одной из расхожих версий, в последующей дефолтной панике деньги растворились в неизвестном направлении. В России собственное расследование судьбы одного из последних займов от МВФ проводил депутат Госдумы Виктор Илюхин, а в 2004 году этот вопрос поднимался на уровне Конгресса США.
Так или иначе, после краха пирамиды ГКО, дефолта и обвальной девальвации рубля Россия оказалась крупнейшим должником МВФ. На начало 1999 года ее совокупный долг перед фондом превышал 15 млрд долларов. Общий государственный долг России достиг 53 млрд долларов, не считая обязательств, оставшихся от СССР.
В фонде эту ситуацию явно восприняли в духе расхожей формулировки «кризис – это новые возможности». Уже в июле 1999 года МВФ одобрил для России новый кредит в размере 4,5 млрд долларов, его первый транш был переведен тогда же. А в ноябре того же года глава Второго европейского департамента МВФ Джон Одлинг-Сми фактически предъявил российскому правительству, которое в тот момент уже возглавлял Владимир Путин, ультиматум: для выделения нового транша в 640 млн долларов нужно полностью либерализовать рынок нефтепродуктов.
На этом история с займами у МВФ неожиданно кончилась. На уступки фонду Россия не пошла, а самому фонду, как затем утверждал Олдинг-Сми, «большая семерка» поставила на вид тот самый преддефолтный кредит и порекомендовала воздержаться от новых траншей.
Спасение из долговой ловушки
Как вскоре выяснилось, пресловутые структурные реформы Россия была способна реализовать и без чуткого руководства МВФ. Проведенное в начале 2000-х годов упорядочение законодательства, прежде всего налогового, стало тем фундаментом, на котором российская экономика начала быстро восстанавливаться. Рост цен на нефть дополнил благотворный эффект от девальвации рубля для внутренних производителей.
Поэтому уже через очень непродолжительное время Россия оказалась в состоянии рассчитаться по долгам перед фондом. День 31 января 2005 года, когда министр финансов Алексей Кудрин объявил о полном погашении обязательств перед МВФ, может считаться одной из самых памятных дат в новейшей истории страны, причем не только финансовой. В самом деле, за последние десятилетия было не так много случаев, когда та или иная страна успешно избавлялась от долгового бремени, не подорвав при этом свою экономику, как это произошло, к примеру, в социалистической Румынии при Николае Чаушеску.
За погашением долгов перед МВФ в августе 2006 года последовали досрочные выплаты Парижскому клубу кредиторов в объеме 22,5 млрд долларов, что позволило снизить соотношение госдолга к ВВП до минимального уровня 9%.
Это создало для России очень комфортную возможность прибегать к заимствованиям в случае необходимости, но за последующие полтора десятилетия консервативная долговая политика оставалась для российского Минфина неизменным ориентиром даже в кризисные периоды. Коэффициент долг/ВВП постепенно увеличивался, но никогда не выходил за пределы безопасного уровня – тот же МВФ считает, что для стран со средним уровнем развития институтов он составляет около 40%. В параметры федерального бюджета на 2021 год Минфин заложил отношение долга к ВВП в 20,3%, или 23,5 трлн рублей, причем на внешнюю часть долга приходится лишь четверть (чуть более 5 трлн рублей).
Столь осмотрительный подход к долговой политике идет вразрез с общемировой тенденцией. Еще накануне пандемии коронавируса, в третьем квартале 2019 года, американский Институт международных финансов сообщил, что совокупный размер мирового долга достиг максимального уровня – 253 трлн долларов, или 322% глобального ВВП. Если же брать только суверенный долг государств, то он, по оценке МВФ, до пандемии составлял 84% мирового ВВП, а за прошлый год подскочил до 98%.
Для лидеров глобальной экономики, таких как США и Япония, постоянное наращивание долга давно стало главным принципом финансовой политики, но сравнивать их показатели с Россией (у Японии, например, соотношение долг/ВВП находится на уровне порядка 240%) едва ли корректно. Зато вполне красноречиво выглядит сопоставление с бывшими советскими республиками, оказавшимися в долговой ловушке, прежде всего у того же МВФ.
Самым очевидным примером в данном случае, конечно же, является Украина, ставшая одним из любимых клиентов фонда после событий 2014 года. Если в конце прошлого года ее долг находился на относительно приемлемом уровне 44,3% ВВП, то в прошлом году из-за новых заимствований и падения экономики увеличился до 56,8%, а в абсолютных цифрах превысил 90 млрд долларов. И даже несмотря на то, что украинские власти регулярно вынуждены идти на уступки международным кредиторам ради новых займов, как это было, к примеру, в вопросе о приватизации сельхозземель, это не гарантирует благосклонность со стороны западных заемщиков. Переговоры по предоставлению очередного транша помощи от МВФ, похоже, надолго зависли – по прогнозу Bank of America Global Research, пересмотр программы МВФ для Украины может быть отложен на третий и четвертый квартал, а тем временем в октябре предстоят пиковые выплаты по кредитам в 5,73 млрд долларов.
Бесконечный «роман» Украины с МВФ вновь демонстрирует, что Джозеф Стиглиц был прав, когда еще почти два десятилетия назад критиковал политику фонда в отношении России. Возможность быстро и недорого занимать на международном долговом рынке в реалиях современной мировой экономики оказывается привилегией только для высокоразвитых стран. Для остальных дружба с МВФ и другими международными кредиторами чаще всего оборачивается лишь нарастанием их отсталости и попаданием в безвыходную долговую ловушку, которая в конечном итоге ложится на их же собственное население.
Михаил Кувырко