В Республике Молдова было мало правительств, способных завершить разработку бюджета на следующий год в сроки, предусмотренные законодательством, и ни одного, которое составило бы проект бюджета без необходимых обоснований в пояснительной записке, - которая поясняет цифры и обычно прилагается к этому важному документу. До сих пор.
Бюджет на 2019 год прошел первый этап утверждения в возглавляемом Павлом Филипом правительстве 8 ноября 2018 года. Впервые проект годового бюджета был представлен без сопровождающей его пояснительной записки, при том что ее прикрепление к проекту - обязательная процедура. Министерство финансов обнародовало эту записку только спустя почти неделю, 12 ноября.
Бюджет на 2019 год прошел первый этап утверждения в возглавляемом Павлом Филипом правительстве 8 ноября 2018 года. Впервые проект годового бюджета был представлен без сопровождающей его пояснительной записки, при том что ее прикрепление к проекту - обязательная процедура. Министерство финансов обнародовало эту записку только спустя почти неделю, 12 ноября.
Что говорит закон
Даже весной 2015 года, когда годовой бюджет был утвержден взятием на себя ответственности правительством, возглавляемым Кириллом Габуричем, - речь идет о бюджете на 2015 год (!), в обход обсуждений и принятия в парламенте, все же были соблюдены законные положения, касающиеся материалов для представления и утверждения закона о годовом бюджете.
Согласно бюджетному календарю, указанному в Законе о государственных финансах и бюджетно-налоговой ответственности, ст. 47, правительство утверждает и представляет парламенту проекты бюджетных законов на очередной год до 15 октября, а парламент принимает бюджетные законы на очередной год до 1 декабря.
В то же время власти Республики Молдова, ранее договорившись с миссией МВФ, подписали 15 июня 2018 года письмо о намерениях, в котором обязались утвердить в июне среднесрочные бюджетные рамки на 2019-2021 годы и принять закон о бюджете на 2019 год к июлю 2018 года (п. 14 Дополнительного меморандума об экономической и финансовой политике).
Однако из представленных материалов мы можем сделать выводы о некоторых интересных бюджетных аспектах, исходя из открыто сделанных заявлений и их отражения в цифрах бюджета на 2019 год.
Без доходов от амнистии капитала?
Однако из представленных материалов мы можем сделать выводы о некоторых интересных бюджетных аспектах, исходя из открыто сделанных заявлений и их отражения в цифрах бюджета на 2019 год.
Без доходов от амнистии капитала?
Во-первых, при том что власти в последние годы настаивали на принятии положений об амнистии капитала с выплатой бенефициарами в бюджет определенного процента от незаконно принадлежащих активов (проект 2016 года предусматривал 2%, Закон №180 от 26 июля 2018 о добровольном декларировании и налоговом стимулировании изначально устанавливал 3%, после изменений, внесенных парламентом по предложению спикера Андриана Канду 8 ноября 2018 года, они были увеличены до 6%), однако - большой сюрприз - бюджет на 2019 год не предусматривает доходов по этому разделу.
В утвержденном правительством проекте отсутствует и оценка возможных поступлений, а также бюджетная линия для таких доходов. Более того, нет даже упоминания о стоимости применения этого закона для бюджета 2019 года.
В утвержденном правительством проекте отсутствует и оценка возможных поступлений, а также бюджетная линия для таких доходов. Более того, нет даже упоминания о стоимости применения этого закона для бюджета 2019 года.
Продажа топлива в режиме duty free - проигнорирована
Во-вторых, в июле 2018 года парламент принял решение, с помощью Закона № 172 от 27 июля 2018 (статья XVI), легализовать освобождение от уплаты НДС и акцизов импорта нефтепродуктов, которые предназначены для заправки при выезде из Молдовы, в пределах вместимости резервуаров транспортного средства. Вопреки этим положениям, критикуемым как внутри страны, так и за ее пределами, бюджет на 2019 год не предусматривает применения этой нормы.
Пояснительная записка к бюджету-2019 делает отсылку только к освобождению при импорте нефтепродуктов, предназначенных для заправки воздушных судов, а не транспортных средств/ легковых автомобилей, выезжающих из Республики Молдова (пояснительная записка к проекту Закона о государственном бюджете на 2019 г., стр. 35). Соответственно, мы можем сделать вывод, что данная норма, при том что действует с момента опубликования в официальном вестнике страны „Monitorul oficial”, в отступление от стандартных правил будет исключена. Исключение может быть проведено на основании обжалования конституционности этого положения президентом Игорем Додоном (несмотря на то, что он промульгировал это положение) или по инициативе премьер-министра Павла Филипа, который высказался на этот счет, говоря о разрешении на продажу нефтепродуктов без уплаты налогов в бюджет.
Отступление и от закона об оплате труда
В-третьих, введение единой системы оплаты в бюджетном секторе, наряду с качественными последствиями, задействует различные количественные аспекты бюджета-2019 по сравнению с 2018 годом. Стоит отметить, что, несмотря на то, что парламент еще не принял новый закон об оплате труда в бюджетном секторе, текст Закона о бюджете на 2019 год уже вносит первые искажения цели, заявленной при продвижении нового закона об оплате труда в бюджетном секторе.
Так, ст. 10 Закона о бюджете на 2019 год предусматривает, что исходное значение для расчета в 2019 году зарплат работников бюджетного сектора составляет 1500 леев. Однако в отступление от основных исходных значений устанавливаются, вопреки принципам единой системы, разные исходные значения для категорий бюджетников: 1.300 леев - для лиц, занимающих ответственные государственные должности, за исключением судей, прокуроров, судебных инспекторов; 1.600 леев - для преподавательского состава, включая руководящие должности, а также для персонала, который вписывается в тарифную сетку от 1 до 25; 2.000 леев - для сотрудников СИБа; 2.500 леев - для судей, прокуроров, судебных инспекторов, инспекторов Инспекции прокуроров. То есть практика ”в отступление от закона” снова применяется к новым законам, которые пока еще не являются законами, и концепция и целостность которых могут быть значительно ослаблены.
Что касается количественных и финансовых аспектов, стоит отметить, что запланированное увеличение фонда заработной платы для всего бюджетного сектора, а также для учреждений, финансируемых из государственного бюджета, находится в пределах среднегодового увеличения предыдущих периодов. В этой связи трудно понять объяснения в пояснительной записке о том, как заявленное процентное увеличение будет поддерживаться финансово и хватит ли предусмотренного количества ресурсов. Так, согласно бюджетным документам, Фонд заработной платы в бюджетном секторе в 2019 году увеличится по сравнению с 2018 годом всего на 7%.
Дефицит в 2,8 млрд леев в соцстраховании – за счет госбюджета
В-четвертых, важный вопрос по 2019 году связан с применением новых положений налоговой политики, начиная с 1 октября 2018 года. Соответственно, как бюджет социального страхования, так и местные бюджеты ощутят эти новые положения, применямые в отступление от закона, – по уменьшению в статье доходов. Планируется, что государственный бюджет компенсирует потери этих бюджетов за счет дополнительных трансфертов.
В результате будут зафиксированы рекордные суммы трансфертов из государственного бюджета на покрытие дефицита государственного социального страхования - 2,8 млрд леев, для местных бюджетов - 11 млрд леев, из которых только 311,8 млн леев - на покрытие упущенного дохода от подоходного налога от зарплат физических лиц и других налогов, хотя расчеты местных органов власти отражают гораздо более высокие суммы в качестве потерь местных бюджетов.
Риск потери траншей от МВФ
В-пятых, источники финансирования бюджетного дефицита оптимистичны и предполагают, что все финансовые обязательства партнеров по развитию будут выполнены. Если учесть, что после парламентских выборов новое правительство может стать функциональным только к концу марта-началу апреля, а программа с МВФ истекает в 2019 году, то мы увидим, что есть серьезный риск потерять транши, перенесенные с 2018 года на более поздний срок, - в сравнении с программой траншей, заключенной в 2016 году.
В то же время неопределенность в финансировании от Европейского союза, включая бюджетную отраслевую поддержку и макрофинансовую помощь, остается и создает неуверенность в построении бюджета на 2019 год. Хоть правительство и предусматривает, что все транши будут выплачены, вероятные обратные ситуации потребуют пересмотра бюджета и принятия мер по стабилизации государственных финансов.
Госдолг и остатки
В-шестых, проект бюджета на 2019 год на этом этапе содержит ряд рисков и неопределенностей, с одной стороны, а также обязательства, характерные для предвыборных периодов, - с другой. Есть рискованные обязательства по вмешательству на внутреннем рынке займов и положения о растущих заимствованиях. В проекте бюджета-2019 предусмотрено, что внутренний государственный долг достигнет 25,8 млрд леев, а внешний долг превысит 2,1 млрд долларов.
Беспокоит и растущая тенденция сальдо внутренних гарантий, выпущенных правительством: один миллиард леев. Соответственно, одним из крупнейших увеличений по категориям расходов, зарегистрированных в 2019 году по сравнению с 2018 годом, станет увеличение расходов на обслуживание государственных долгов - на 17,6%.
В итоге исполнение бюджета в 2019 году будет подобно управлению в море кораблем, поврежденным коррозией, на котором по очереди ломаются механизмы и оборудование, а экипаж все время вынужден импровизировать, чтобы решить возникающие проблемы. И даже если система связи работает, возможно, никто не отреагирует на сигнал SOS захваченного судна.