Молдавские власти намерены уделить особое внимание преобразованиям в секторе юстиции, считая, что эта система утратила свой шанс очиститься самостоятельно. Обсуждение реформы в парламенте планируется в начале осенне-зимней сессии, а публичные дискуссии вокруг предложенных нововведений продлятся в течение ближайших трех недель.
Оценка профессионализма и неподкупности многих прокуроров и судей со стороны независимой комиссии, формирование органов самоуправления по новым правилам, изменение процедуры выборов Генпрокурора и перераспределение полномочий антикоррупционных учреждений – вот лишь некоторые направления амбициозной реформы, анонсированной правящей коалицией.
В то же время многие эксперты обращают внимание на ряд недостатков в озвученных инициативах, считая, что они нуждаются в доработке. По их мнению, объявленные властями экстренные меры являются лишь частью сценария. Более крупный пакет законопроектов, представляющий собой комплексную стратегию реформирования юстиции и рассчитанный на несколько лет, должен быть готов к концу этого года.
«Система не использовала свой шанс»
В последних числах августа, несмотря на обилие праздничных дней, первые лица страны нашли возможность собраться в Министерстве юстиции, чтобы принять участие в презентации новой концепции реформы в области правосудия. На посвященном этой теме мероприятии присутствовали президент Игорь Додон, спикер парламента Зинаида Гречаный, премьер Майя Санду, а также вице-премьер, глава МВД Андрей Нэстасе и министр юстиции Олеся Стамате.
Зинаида Гречаный охарактеризовала реформу как «крайне необходимую для системы правосудия, потому что отсюда вытекает безопасность не только граждан, но и деловой среды и иностранных инвестиций». Спикер отметила важность участия парламента в процессе реформирования сектора юстиции. По ее словам, в скором времени парламентская комиссия по вопросам права, назначениям и иммунитету проведет публичные дебаты по представленной концепции с участием представителей гражданского общества.
Важность и амбициозный характер предложенной концепции подчеркнули и другие выступающие. Как отметила премьер-министр Майя Санду, в Молдове было много экспериментов в области правосудия, и «эта реформа имеет решающее значение». По словам главы правительства, последние месяцы показали, что «в судебной системе и в прокуратуре нет смелости проводить реформы».
Концепцию реформирования в области правосудия кратко представила министр юстиции Олеся Стамате. По ее словам, правильное функционирование этого сектора гарантирует верховенство закона, соблюдение прав человека, а также обеспечивает благоприятную среду для развития экономики, привлечения инвестиций и процветания страны. Стамате обратила внимание на низкий уровень доверия граждан к судебной системе и выводы профильных международных организаций, которые говорят о недостаточной независимости и эффективности юстиции.
Как отметила министр, в начале мандата власти «дали шанс системе на реформирование изнутри, однако, уже очевидно, что этого не случилось». Этим обстоятельством она объясняет необходимость разработки концепции и сопутствующих законопроектов «для реформирования ключевых институтов». Ожидается, что предложенные изменения будут обсуждаться в парламенте в начале осенне-зимней сессии. Документы опубликованы на сайте министерства для публичного обсуждения, которое продлится на протяжении ближайших трех недель.
Судьями займется независимая комиссия
Одно из направлений анонсированной реформы касается изменения статуса и роли Высшей судебной палаты (ВСП), а также ограничения ее компетенции. В перспективе эта инстанция должна сконцентрировать свои полномочия на унификации судебной практики, а не на рассмотрении судебных дел. В этих целях Минюст предлагает в два раза уменьшить количество членов ВСП – с 33 до 17. По словам Олеси Стамате, сокращение штата позволит преобразовать ВСП по формуле кассационного суда.
«Высшая судебная палата играет ключевую роль в объединении судебной практики. Да, в перспективе она будет рассматривать жалобы по некоторым основаниям, которые будут очень ясными. Но она не сможет рассматривать любые жалобы и не будет вмешиваться в суть того или иного дела. Сокращение полномочий ВСП означает также, что мы уменьшаем нагрузку на это учреждение», - говорит министр юстиции.
Кто из судей получит возможность продолжить работу в высшей инстанции, будут определять при помощи специального механизма, который уже опробован в некоторых зарубежных странах, но впервые предлагается в Молдове. Отбором 17 судей, как ожидается, займется независимая комиссия, которая даст внешнюю оценку деятельности членов ВСП. В нее войдут 18 профессионалов с безупречной репутацией, включая шесть европейских экспертов – бывших прокуроров и судей из стран ЕС. Комиссия проверит членов ВСП по критериям неподкупности, а также их профессиональные и личные качества.
По словам Олеси Стамате, первым из критериев, по которым будут отобраны судьи, является их честность. «Честность будет оцениваться через призму декларирования имущества и интересов, но гораздо глубже, чем то, что сейчас делает Национальный орган по неподкупности. Не будут приняты предметы, задекларированные по смешным ценам, как и подарки со свадьбы или кумэтрии за 30-50 тыс. евро», - подчеркивает министр. Она добавила, что если судья не пройдет фильтр неподкупности, его не станут оценивать по профессиональным и личным качествам.
В случае получения негативной оценки, судья ВСП будет переведен в другую судебную инстанцию в зависимости от наличия вакансий. В то же время ставится вопрос о привлечении таких судей к ответственности. По словам Стамате, отчет об оценке члена ВСП будет направлен в Национальный орган по неподкупности и Судебную инспекцию, чтобы они предприняли необходимые меры на основании сделанных выводов. Такую же процедуру, с участием независимой комиссии, предлагается применить в отношении председателей апелляционных палат и их заместителей.
Нововведения не обойдут стороной и Высший совет магистратуры (ВСМ). Разработчики концепции предлагают расширить состав ВСМ и дополнить его еще двумя членами, одного из которых назначит правительство, другого – президент. Кроме того, изменятся критерии представительства в ВСМ судей, работающих в инстанциях разных уровней. Предлагается, чтобы из шести его членов, выбираемых общим собранием судей, трое были представителями судов первой инстанции, двое – апелляционных палат, один – от Высшей судебной палаты.
Генпрокурора выберут по новым правилам?
Еще одна инициатива Минюста касается изменения правил отбора Генерального прокурора. Реформа предполагает, что он должен быть избран Высшим советом прокуроров, но организацией конкурса займется комиссия, созданная Министерством юстиции. В ее состав войдут пять человек: бывший судья, бывший прокурор, министр юстиции, представитель гражданского общества и психолог. Таким образом, Высший совет прокуроров не будет организовывать конкурс, как это происходит сегодня, а выберет главу учреждения из короткого списка.Кроме того, предлагается изменить требования, предъявляемые к претендентам на должность Генпрокурора, чтобы обеспечить доступ к конкурсу более широкому кругу кандидатов. В частности, исключается обязательный критерий стажа в прокуратуре не менее 5 лет. Заявки будут принимать от тех, кто проработал на правовом поприще не менее 10 лет – в должности прокурора, судьи или адвоката.
В то же время, несмотря на разные мнения в правящей коалиции, наличие молдавского гражданства остается обязательным требованием для всех, кто пожелает претендовать на высокий пост в Генпрокуратуре.
Ожидается, что несмотря на уже открытый конкурс, Генпрокурора в Молдове изберут по новым правилам. В понедельник, 9 сентября, истек срок подачи заявок от потенциальных кандидатов, однако, по всей видимости, он будет продлен или приостановлен. Не исключается и вариант объявления нового конкурса после внесения поправок в законодательство. Председатель Высшего совета прокуроров Анжела Мотузок заявила о готовности подчиниться решению парламента в случае изменения процедуры. По мнению министра Олеси Стамате, если поправки в Закон о прокуратуре будут приняты быстро, в начале ноября в Молдове появится новый Генеральный прокурор.
Концепция, представленная Минюстом, также предусматривает перераспределение полномочий некоторых правоохранительных органов. Так, Антикоррупционная прокуратура сконцентрирует свои усилия на расследовании случаев коррупции в крупных размерах. Полномочия в области борьбы с коррупционными преступлениями системного характера намерены передать Национальному центру по борьбе с коррупцией (НЦБК).
Состав Высшего совета прокуроров предлагается сделать более сбалансированным, дополнив его двумя представителями гражданского общества. Одного из них назначит правительство, другого выдвинет Форум гражданского общества Восточного партнерства. По аналогии с судебной системой, представители Антикоррупционной прокуратуры, а также руководство других органов и подразделений прокуратуры, пройдут проверку со стороны специальной комиссии.
Сценарий с продолжением
В то же время некоторые национальные и зарубежные эксперты говорят о важности доработки реформы в части распределения полномочий антикоррупционных органов. По их мнению, борьба с коррупцией на высоком уровне должна стать приоритетом номер один и для НЦБК, обладающего необходимыми ресурсами, и для Антикоррупционной прокуратуры. При этом НЦБК следует сосредоточиться на расследовании фактов коррупции, совершенных лицами на высоких ответственных постах, а весь процесс должен координироваться с Антикоррупционной прокуратурой.
Подобные рекомендации были сформулированы европейскими юристами, среди которых и прокуроры профильного ведомства Литвы, имеющие статус ключевых экспертов в проекте Twinning. По их мнению, НЦБК, который расходует слишком много человеческих и технических ресурсов на малозначимые действия, следует разгрузить, поручив расследование мелких коррупционных правонарушений Главному инспекторату полиции, Таможенной службе, а также другим органам уголовного преследования в рамках Службы внутренней защиты и противодействия коррупции при МВД. Такое разграничение компетенций, по словам экспертов, является международной практикой, которая помогла добиться прогресса во многих странах.
Говоря о реформировании сектора юстиции, многие эксперты считают важным уделить больше внимания преобразованиям в органах, которые назначают людей на должности в этой системе. Экс-прокурор Кишинева Иван Дьяков полагает, что одним из первых шагов новой власти должно было стать отстранение от должностей всего состава Высшего совета прокуроров и Высшего совета магистратуры, после чего – проведение свободных и честных выборов в эти структуры под строгим наблюдением. По его мнению, в этом случае «судьи и прокуроры голосовали бы объективно, что позволило бы избрать более или менее свободных людей».
Эксперт в области конституционного права Теодор Кырнац уверен, что без коренных преобразований в ключевых органах, ответственных за решение кадровых вопросов, у реформы нет шансов на успех. По его мнению, инициатива о реформировании Высшей судебной палаты, касающаяся создания и работы независимой комиссии по оценке судей, выходит за конституционные рамки. Кырнац напоминает, что согласно Конституции, ВСМ является единственным органом, который уполномочен назначать на должность, освобождать и продвигать судей. «Любые органы, созданные парламентом или правительством параллельно с ВСМ, с самого начала подрывают конституционные полномочия, которыми он наделен», - считает эксперт.
Специалисты обращают внимание и на ряд других недостатков, которые перед принятием законопроектов должны быть доработаны совместно с гражданским обществом. В то же время, по мнению ряда экспертов, объявленные властями направления реформы являются лишь частью сценария. На данном этапе речь идет об экстренных мерах, которые предстоит принять в ближайшие месяцы или недели. Более крупный пакет законопроектов, представляющий собой комплексную стратегию реформирования юстиции, должен быть готов к концу этого года и будет рассчитан на несколько лет.
Виктор Суружиу