Первая законодательная инициатива, зарегистрированная в парламенте XI созыва, призвана обеспечить изменения в работе Национального органа по неподкупности (НОН), на который возложены полномочия по проверке имущественного положения и личных интересов чиновников.До сих пор деятельность этого контролирующего антикоррупционного органа вызывала немало нареканий в части эффективности и независимости от политического класса. Лишь некоторые чиновники-нарушители подвергались реальному наказанию, при этом НОН и прокуратура перекладывали ответственность друг на друга. Учреждение длительный период не работало в полную силу и лишь в последнее время стало «набирать обороты».
Предлагаемые поправки, в частности, касаются введения декларирования активов по реальной стоимости, разъяснения роли и компетенции инспекторов и руководства НОН, изменения механизмов отстранения от должности, возможности применения санкций в зависимости от тяжести нарушения и принятия необходимых мер для конфискации незадекларированного имущества. Концепт закона уже обсуждался на публичных консультациях в парламенте и теперь вынесен на общественное обсуждение.
«Не только доходы, но и расходы»
В поле зрения Национального органа по неподкупности – около 60 тыс. чиновников разного уровня. Ежегодно до 31 марта они подают декларации о доходах, имуществе и личных интересах в режиме онлайн с применением электронной подписи. Среди заявителей – лица, занимающие публичные должности, сельские, городские и районные советники, депутаты, члены Народного собрания Гагаузии, члены Высшего совета магистратуры, судьи и прокуроры, госслужащие, а также члены и сотрудники Национальной комиссии по финансовому рынку.
Все они должны предоставлять полную информацию о доходах, полученных в предыдущем году, имуществе, находящемся в их собственности или на праве владения, личных интересах, в том числе в отношении членов семьи (муж, жена, иждивенцы, сожительница или сожитель и т.д.). Тех, кто не подает документы в оговоренные законом сроки, ждет штраф в размере от 3 до 4,5 тыс. леев. Кроме того, за неполное или неправильное включение данных в декларации должностные лица рискуют стать объектом контрольной процедуры и уголовного или налогового дела.
О регистрации первой в нынешнем парламенте законодательной инициативы сообщила на своей странице в соцсети глава парламентской комиссии по правовым вопросам, назначениям и иммунитету, депутат от Партии «Действие и солидарность» (ПДС) Олеся Стамате. «Это важный проект, над которым мы с коллегами работали несколько месяцев. Он направлен на существенное улучшение способа проверки активов и интересов со стороны НОН. Этот проект предусматривает ряд изменений, которые укрепят деятельность учреждения», - сообщила Стамате.
По словам парламентария, предлагаемые поправки касаются введения декларирования активов по реальной стоимости, разъяснения роли и компетенции инспекторов по неподкупности, руководства НОН и Совета по неподкупности, возможности применения предупреждения (вместо увольнения), но только в случае незначительного конфликта интересов, а также других важных изменений. Депутат отмечает, что проект вынесен на общественное обсуждение и опубликован на странице парламента, чтобы любой желающий смог с ним ознакомиться и высказать свое мнение.
Как отмечает Сергей Литвиненко, избранный в законодательный орган по спискам ПДС и занявший пост министра юстиции в правительстве Натальи Гаврилицы, концепт закона уже обсуждался на публичных консультациях в парламенте. По его словам, нововведения призваны укрепить роль НОН и инспекторов по неподкупности в процессе контроля и принятия необходимых мер для конфискации незадекларированного имущества, а также направлены на повышение транспарентности в его деятельности и улучшение межведомственного сотрудничества.
«Инспектор сможет рассматривать не только доходы лица, но и его расходы в период нахождения в должности. В этой связи предлагается, чтобы объект проверки декларировал и не только свое приобретенное имущество, но и членов семьи, если стоимость превышает шесть зарплат по экономике. Важный пункт – механизмы отстранения от должности, запрос может быть подан только в случае серьезности нарушения или повторного нарушения, что должно исключить возможность оказания давления», - говорит Литвиненко. Он отмечает, что вскоре в Конституционный суд (КС) будет направлен запрос, чтобы получить заключение по проекту об упрощении механизмов конфискации имущества чиновников.
Новые рычаги инспекторов по неподкупности
Поправки, в частности, предлагают усовершенствовать механизм, позволяющий НОН через инспекторов по неподкупности требовать реагирования на нарушения со стороны руководства государственной организации или органа власти, которые ответственны за назначение конкретного чиновника. Инспектор напрямую потребует отстранить от должности лиц, в отношении которых выявлено полное или частичное необоснованное обогащение. Такие же правила будут действовать на период разбирательства при нарушении правового режима конфликта интересов, несовместимости, несоблюдении ограничений и запретов.
Авторы проекта говорят, что в случае окончательного судебного вердикта, подтвердившего те или иные нарушения, НОН сможет потребовать прекращения мандата чиновника. По их мнению, это нововведение будет полезно для усиления роли инспектора по неподкупности в процессе контроля за личным имуществом и интересами.
Сегодня полномочия инспектора по итогам контроля ограничены, когда он обнаруживает нарушения в части соблюдения режима конфликта интересов, несовместимости, ограничений и запретов, а также в случае выявления существенной разницы между имуществом, приобретенным во время исполнения обязанностей, и задекларированными доходами. В такой ситуации он составляет акт и передает его в суд для применения штрафа либо конфискации имущества. Иными словами, при нынешней процедуре до окончательного результата разбирательства у инспектора нет никаких рычагов, чтобы отстранить чиновника от должности, несмотря на инкриминируемые ему нарушения.
Таким образом, по мнению авторов законопроекта, до вынесения итогового вердикта применение процедуры приостановления было бы крайне желательным шагом. Они упоминают постановление Конституционного суда, вынесенное в 2016 г., где говорится, что отстранение от должности, ограничивая реализацию некоторых прав и свобод, не может считаться противоречащим презумпции невиновности. Согласно позиции КС, данная мера даже необходима для охраны общественного порядка и нормального хода уголовного процесса. Суд считает, что отстранение от должности может быть необходимым, когда это определяется временными обстоятельствами, делающими невозможным исполнение своих обязанностей.
Представленные в парламенте поправки предлагают детализировать, каким образом инспектор по неподкупности сможет требовать принятия соответствующих мер. Представитель НОН должен направить руководству госорганизации или органа, ответственного за назначение чиновника, ходатайство о его отстранении от занимаемой должности на время судебного процесса или, при необходимости, чтобы его мандат, трудовые или служебные отношения были прекращены. Запрос инспектора должен быть рассмотрен в течение 30 дней с момента получения. После регистрации запроса инициируется административная процедура. Если компетентный орган отказывается реагировать на обращение или не рассматривает его вовремя, инспектор вправе оспорить это в судебном порядке.
Инспектор станет участником уголовного процесса
Авторы поправок также предлагают создать механизм сотрудничества между прокуратурой и Национальным органом по неподкупности. По их словам, в настоящее время органы прокуратуры, с одной стороны, и НОН, с другой, перекладывают друг на друга ответственность за то, что не удается успешно завершить процесс проверки и наказания виновных лиц по делам о незаконном обогащении, не соблюдении правил декларирования или других нарушениях.
Так, месяц назад НОН заявил, что правоохранители отказали в возбуждении 21 уголовного дела на основании поданных запросов в отношении депутатов, прокуроров, примара, руководителя госучреждения, главы района и других госслужащих. В ответ Генпрокуратура отметила, что все обращения «рассматривались и рассматриваются прокурорами в соответствии с законными процедурами, а несогласие с решениями прокуратуры подлежит обжалованию в порядке, установленном законом». Ведомство пообещало предоставить дополнительную информацию об основных недостатках и отклонениях в подготовке процессуальных документов инспекторами НОН после обобщения и анализа практики уголовного преследования по данному вопросу.
Разработчики законопроекта связывают подобные противоречия с тем, что не существует четкого разграничения между окончанием процедуры контроля со стороны НОН и моментом начала уголовного преследования. Чтобы устранить этот пробел и обеспечить эффективное сотрудничество между антикоррупционными учреждениями, предлагается внести поправки в профильное законодательство. Одна из них подразумевает, что после проверки, проведенной НОН, когда имеется обоснованное подозрение в совершении налогового или иного правонарушения, инспектор по неподкупности должен передать материалы в прокуратуру или налоговую службу для принятия соответствующих мер. При этом инспектор становится участником уголовного процесса и получает возможность оспорить действия органа уголовного преследования и прокурора.
Еще одно ожидаемое нововведение предполагает введение 5-летнего срока для контроля за соблюдением правового режима конфликта интересов, несовместимости, ограничений и запретов с момента появления этих обстоятельств. По мнению авторов, поправка устраняет риски использования полномочий НОН недобросовестно или в целях политического устрашения. Они ссылаются на несколько примеров, в которых местные выборные должностные лица, госслужащие и другие чиновники подвергались проверкам по ситуациям, имевшим место 15 лет назад.
Отсутствие срока давности создает условия для несоблюдения критериев предсказуемости и ясности закона. Инициаторы ссылаются на постановление КС от 2010 г., в котором говорится, что верховенство закона должно быть сформулировано с достаточной точностью, чтобы позволить лицу принимать те или иные решения. В ином случае может складываться ситуация, когда человеку не известны его права и обязанности, что приводит к противоречию с положениями Конституции.
«С чего-то нужно начинать»
Эксперты отмечают, что последние годы процесс реформирования национальной системы неподкупности был трудным и не дал ощутимых результатов. Среди основных причин – влияние политического фактора и отсутствие решительных действий по изменению существующего положения дел. Законодательная база в этой области по-прежнему остается несовершенной, что сказывается на показателях эффективности НОН, на который в Молдове часто возлагают большие ожидания по предупреждению и борьбе с коррупцией среди чиновников всех мастей.
За прошедшие 5 лет в деятельности НОН были отмечены серьезные затруднения в части выполнения и завершения начатых процедур, проблема повторной подачи большого количества деклараций, а также снижение уровня контроля со стороны учреждения. Эксперт в области борьбы с коррупцией в законодательной и судебной системах Мариана Калугина отмечает, что в течение последних лет ежегодно подается от 4 до 5 тыс. повторных деклараций. По ее словам, «это может означать, что система подачи деклараций является неадаптированной под людей, либо люди, подающие декларации, не имеют достаточных знаний или не получают достаточно консультаций НОН о том, как это сделать правильно».
На фоне роста количества проверок со стороны НОН у эксперта вызывает обеспокоенность большое число отказов в проведении контроля, направленного на публичных лиц. Мариана Калугина приводит для сравнения следующие показатели: из общего количества составленных протоколов в 2018 г. доля отказов в инициировании проверок составила 25%, а в 2020 г. уже 47%.
Председатель НОН Родика Анточ говорит, что не совсем удовлетворена результатами деятельности возглавляемого ведомства, но динамика последних лет положительна. По ее словам, НОН сталкивается с трудностями законодательного и финансового характера, отсутствием поддержки со стороны Совета по неподкупности, в то же время инспекторы подвергаются необоснованным политическим обвинениям, а наем работников проблематичен из-за недостаточной оплаты.
По мнению политолога Диониса Ченуши, предложенный ПДС законопроект относительно усиления роли НОН заслуживает внимания и доработки, чтобы предотвратить попытки легализации ранее незаконно полученных активов. «С чего-то нужно начинать, а реформа НОН кажется более осуществимой. НОН требует большей компетенции. Повышение авторитета учреждения увеличит его способность препятствовать конфликту интересов и другим злоупотреблениям, совершаемым субъектами государственного сектора. Никто не хочет быть лишенным собственности, поэтому упор на незаконное накопление доходов сменится заботой о легализации того, что можно спасти», - отметил он на своей странице в соцсети.
Некоторые эксперты обращают внимание, что остаются вопросы о полномочиях Национального органа по неподкупности в отношении некоторых категорий высокопоставленных лиц. Ранее НОН запросил у Конституционного суда документы для проверки возможного конфликта интересов в действиях судьи и председателя КС Домники Маноле из-за заседания, на котором было признано неконституционным решение парламентского большинства об отзыве Маноле со своей должности. Суд назвал это вмешательством в свою деятельность и потребовал отозвать запрос, однако НОН заявил о намерении продолжить проверку. По мнению экспертов, мандат НОН в этой части нуждается в уточнении, тем более, что председатель Венецианской комиссии Совета Европы Джанни Букиккио на официальном уровне подтвердил готовность помочь Молдове в гармонизации законодательства в этой области.
Виктор Суружиу