Ресурсный центр по борьбе с коррупцией (Anti-Corruption Resource Centre – U4) опубликовал доклад о мерах противодействия коррупции в странах, свернувших с пути демократизации к авторитаризму.
Утверждение, что политический строй имеет значение для борьбы с коррупцией, не является чем-то принципиально новым: антикоррупционные реформы очень часто «тормозят» именно политические лидеры, так как нередко они угрожают тем из них, кто только «выигрывает» от коррупции.При этом деятельность по противодействию коррупции при различных политических режимах имеет свои отличительные черты:
- в странах со стабильным долгосрочным демократическим режимом коррупция, как правило, проявляется точечно, в местах регуляционных пробелов, что позволяет направлять усилия по предупреждению и противодействию коррупции прицельно на такие «лазейки» в законодательстве, проведении расследований и правоприменении;
- демократические государства, пришедшие к такому режиму относительно недавно, уже обладают достаточной политической волей для принятия мер по борьбе с коррупцией, однако могут быть несколько ограничены в своих действиях созданными ранее коррумпированными структурами;
- в странах, ранее характеризуемых как демократические или однозначно демократизирующиеся, с приходом недемократических лидеров эффективные антикоррупционные механизмы начинают «работать на руку» потенциальным автократам;
- в авторитарных государствах антикоррупционные меры могут эффективно применяться для борьбы с мелкими бюрократическими правонарушениями, но только в том случае, если это повышает легитимность власти лидера, в то время как любые меры, направленные на противодействие политической коррупции, терпят крах;
- наконец, в «хрупких» странах со слабым, имеющим ограниченные возможности руководством, коррупция нередко используется для сохранения хрупкой стабильности между соперничающими группировками, удерживая тем самым страну от очередной гражданской войны и краха режима.
Авторы доклада отмечают, что нередко такие страны перестают принимать реальные меры по противодействию коррупции, антикоррупционная деятельность в них становится «показной», а в отдельных случаях под направленные на борьбу с коррупцией инициативы и вовсе удачно «маскируются» меры, принятие которых выгодно правящим кругам, а существующие антикоррупционные инструменты используются для борьбы с «неугодными» лицами.
При этом анализ происходящих в де-демократизирующихся странах изменений может оказаться важным по двум основным причинам:
- возможность своевременно идентифицировать де-демократизирующиеся политические режимы;
- необходимость использования особых мер по предупреждению коррупции в странах с де-демократизирующимися политическими режимами в связи с неэффективностью традиционных антикоррупционных инструментов.
1. Усмирение «ключевых игроков»
В начале своего пути авторитарный лидер стремится, прежде всего, минимизировать влияние на ход выборов со стороны «ключевых игроков» – политических конкурентов, финансирующий их кампании бизнес, СМИ. Хотя оказание влияния на них часто предполагает использование запугивания и насилия, дополнительным инструментом для получения поддержки / снижения конкуренции для будущих лидеров может стать подкуп «ключевых игроков» – предложение им высокопоставленных должностей, льгот и привилегий, денег в обмен на поддержку или нейтралитет. Так, в Нигерии в 2019 году при переизбрании действующего президента с лидеров оппозиции были сняты все обвинения в коррупции в обмен на их присоединение к правящей партии.
Еще одним способом «победить» оппозицию могут стать популистские обещания искоренить коррупцию в тех странах, где действующему правительству это не удалось: такие лозунги имеют сильное воздействие на уставших от пустых обещаний граждан. Иногда такие обещания после избрания нового лидера перерастают в «показательную борьбу с коррумпированными элитами», которая на практике оказывается лишь принятием мер по устранению политических конкурентов. Так, в Пакистане после военного переворота против «коррумпированного» гражданского правительства пришедший к власти генерал Первез Мушарраф создал Национальное бюро отчетности и специальные суды по делам о коррупции для борьбы со свергнутыми политическими лидерами.
2. Политизация государственного аппарата
После того, как авторитарный лидер был избран, начинается следующий этап де-демократизации, предполагающий создание «лояльной инфраструктуры»: для этого может использоваться «подкуп» сотрудников государственной администрации, судов, правоохранительных органов, увольнение «непокорных» или «проблемных» должностных лиц с руководящих должностей и назначение на их место приближенных, друзей и родственников.
Одновременно может начаться процесс «укрепления» беспрекословного авторитета нового лидера посредством привлечения всех «несогласных» к ответственности за коррупционные нарушения или использования иных действующих в стране антикоррупционных инструментов против таких лиц. Так, в Уганде Комиссия по борьбе с коррупцией была использована для «приструнения» оппозиции: реестры интересов, полномочия по составлению и ведению которых были возложены на Комиссию, в реальности потребляли непропорционально большие ресурсы, их было невозможно поддерживать, а регистрация редко приводила к каким-либо правоприменительным действиям (примечательно, что деятельность Комиссии в стране почти полностью финансировалась за счет средств международной финансовой помощи).
Новоизбранный лидер может использовать обвинения в коррупции в «позитивном ключе», сначала привлекая определенных лиц к ответственности, а затем «прощая» их. Так, в Нигерии можно составить длинный список нынешних и бывших должностных лиц правящей партии, губернаторов, парламентариев и финансистов, обвиненных и осужденных за коррупцию и получивших президентское помилование.
3. Изменение «правил игры»
Укрепив свои позиции, избранный авторитарный лидер может начать «перекраивать» законодательство страны с тем, чтобы «обезопасить» себя и связанных с ним лиц. Чаще всего это подразумевает внесение изменений в избирательное законодательство, конституцию и т.п., подкуп сотрудников избирательных комиссий или включение в их состав «лояльных» лиц, что позволяет новоиспеченному лидеру страны и правящей партии оставаться у власти как можно дольше. Так, в Бангладеш назначения в Избирательную комиссию систематически основывались на политических соображениях, что ставило под сомнение беспристрастность комиссии; в Кении сообщалось о подкупе должностных лиц Независимой комиссии по выборам и границам.
Возможны и более «изощренные» способы сохранения позиций, например, регистрация новых политических партий, лояльных режиму, с названиями, похожими на названия основных оппозиционеров, для создания путаницы, подкуп электората, избирательных комиссий и функционеров.
Безусловно, сам процесс де-демократизации может происходить и без коррупционных составляющих. Однако приход к власти авторитарного лидера, как свидетельствуют примеры многих стран, порождает значительный риск того, что он обратится к коррупции как средству удержания власти.
В этой связи авторы доклада призывают специалистов по противодействию коррупции, в том числе международные организации, задуматься о разработке стратегий по замедлению / приостановке процессов де-демократизации: принятие мер по борьбе с коррупцией при этом может сыграть важную роль в предотвращении «сползания» к полной автократии.
Для формирования соответствующих стратегий эксперты U4 предлагают придерживаться следующих принципов:
1. Анализ контекста
Как и в случае с коррупцией, процессы подрыва демократических институтов вероятнее всего будут скрываться от посторонних глаз. Поэтому принятие антикоррупционных мер в де-демократических режимах следует начинать с анализа текущей ситуации, включающего три стадии.
Во-первых, следует определить лиц или группы лиц, заинтересованные в процессах де-демократизации, а также выявить используемые ими способы политической коррупции, если таковые имеются. В этом контексте полезно опираться на выделенные выше этапы де-демократизации для лучшего понимания того, на какой стадии находится данный процесс и чего скорее всего стоит ожидать дальше.
Во-вторых, необходимо определить, какие государственные институты пока остаются неполитизированы и сохраняют возможность добросовестно вести свою деятельности.
В-третьих, требуется определить потенциальных противников де-демократизации, в число которых могут входить группы, подвергающиеся вымогательству, дискриминации или иным формам притеснения со стороны новой власти.
2. Укрепление неполитизированных структур
Определив, какие институты поддались давлению, какие находятся под давлением и могут пасть следующими, а какие остаются устойчивыми к «захвату» со стороны власти, следует незамедлительно принять меры по поддержанию функционирования последних.
При этом особое внимание следует уделить парламенту, судам, контрольным и надзорным органам, таким как службы омбудсмена, высшие ревизионные учреждения, комиссии по борьбе с коррупцией и суды по борьбе с коррупцией, которые обладают полномочиями по проведению проверок или предоставлению информации, значимых для потенциального сдерживания захвата власти.
Некоторым странам удалось остановить процесс де-демократизации именно за счет использования возможностей не поглощенных режимом структур: так, в Малави, которая оказалась уязвимой из-за перехода власти от президента к его младшему брату, растущего давления на СМИ, политизации государственной службы и неконтролируемой политической коррупции, Конституционный суд аннулировал результаты выборов 2019 года, прошедших с вопиющими нарушениями (названные «выборы Tipp-Ex» в связи с тем, что на избирательных бюллетенях были обнаружены следы одноименного канцелярского корректора), и потребовал их повторного проведения; другие государственные структуры поддержали постановление суда и приняли необходимые действия по проведению новых выборов, на которых победила оппозиция; бывший президент, в интересах которого были сфальсифицированы выборы, сейчас находится под следствием по обвинению в коррупции.
3. Поддержка коллективных действий
На ранних этапах, когда избранные лидеры все еще зависят от общественного мнения, эффективной в борьбе с де-демократизацией может оказаться публикация информации о коррупционных схемах и взяточничестве со стороны таких лиц: коррупционные скандалы нередко становятся причиной массовых протестов, которые бросают вызов действующей власти, а иногда даже приводят к падению правительств.
В этой связи следующим шагом авторы доклада полагают мобилизацию групп, выступающих против де-демократизаторов. Для оказания поддержки таких групп традиционные подходы, например, финансирование неправительственных организаций, меры социальной ответственности или информационные кампании, могут оказаться недостаточно эффективными в де-демократических режимах и потребовать определенных видоизменений. Для повышения потенциала таких групп необходимы инвестиции в свободную прессу и цифровые СМИ, создание площадок для взаимодействия представителей гражданского общества, обеспечение защиты протестующих и лиц, сообщающих о нарушениях, а также политическая поддержка в делах, касающихся защиты прав человека.
4. Гибкость
Стратегии борьбы с коррупцией, особенно в рамках «неравномерных» процессов де-демократизации, должны быть гибкими и своевременно адаптироваться к быстро меняющимся обстоятельствам. Это означает, что возможности для противодействия коррупции и автократизации могут появиться неожиданно.
При этом принимаемые действия должны быть обоснованными и учитывать существующий контекст, так как нередко вливание средств на цели развития может создавать новые возможности для коррупции и даже повышать уровень коррупции. Поэтому разработка соответствующих стратегий потребует практически ежедневного обновления анализа и вариантов действий.
Источник: https://www.u4.no/publications/rethinking-anti-corruption-in-de-democratising-regimes